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GLI ORIZZONTI DELLA GIUSTIZIA
LA TUTELA DEI DIRITTI
E GLI STRUMENTI DELLA ORGANIZZAZIONE
Modena 28.9.2007
"La situazione disastrosa della giustizia è un fatto, ma se ogni volta che si parla di organizzazione diciamo che il problema sono le procedure, ogni volta che si parla di procedure diciamo che il problema sono i mezzi e ogni volta che si parla di mezzi diciamo che il problema sta nel funzionamento dell'autogoverno, siamo i primi a favorire l'immobilismo": parto da questa felice formula riassuntiva di Elisabetta Cesqui per smentirne la portata generale a nome della esperienza degli Osservatori, che da anni vede l'impegno spontaneo di avvocati, accademici, funzionari amministrativi e magistrati, per la formulazione, partendo dall'analisi delle prassi locali, di proposte operative condivise e in grado di contribuire alla funzionalità "ragionevole" di tempi e meccanismi processuali.
Analoghe smentite all'immobilismo del sistema giustizia sono venute del resto da altre esperienze settoriali, quali quelle della organizzazione della formazione decentrata (rete partita da zero all'inizio di questo secolo per impulso del CSM e del suo Comitato scientifico, e oggi articolata realtà operativa che comunque, pur con vari limiti, è in grado di funzionare in tutti i distretti), della "autoriforma" delle prassi in materia di esecuzioni immobiliari (autoriforma che ha portato, nei tribunali dove è stata attuata secondo il modello elaborato a Bologna e a Monza, a notevolissimi risultati in termini di tempi e di efficacia delle attività esecutive e che è stata poi ripresa da recenti interventi normativi), della attività delle c.d. Commissioni flussi (organismi ausiliari dei Consigli giudiziari introdotti dapprima nel distretto di Milano, poi estesi a tutti i distretti dalle disposizioni del CSM e da ultimo incaricati -dalla recente circolare del CSM in materia tabellare- di funzioni preparatorie per la redazione del "progetto organizzativo biennale" da parte dei Dirigenti degli uffici giudiziari), della razionalizzazione di risorse e attività di un intero ufficio giudiziario secondo canoni di economicità e con il coinvolgimento di tutti gli operatori (razionalizzazione attuata presso la Procura della Repubblica di Bolzano, su impulso del Procuratore, a mezzo di una efficace analisi interdisciplinare della struttura e delle funzioni dell'ufficio).
Esperienze come quelle che ho citato possono dunque indicarci la via per una evoluzione positiva del sistema giustizia, attraverso la riflessione comune di tutti gli operatori di un dato segmento del sistema, e, nello stesso tempo, segnalano l'urgenza di interventi generali (in termini normativi, amministrativi e di autogoverno) fondati su una ricognizione delle risorse e delle modalità di funzionamento proprie in concreto di ciascun Ufficio giudiziario e non limitati alla distribuzione di risorse "a pioggia" e a progetti organizzativi burocratici.
Presupposto di un tal genere di interventi, come direi è ormai riconosciuto ad ogni livello di riflessione, è quello della individuazione congiunta, da parte del Ministero e del CSM, per ogni funzione giudiziaria, dei dati statistici rilevanti già reperibili nei sistemi informatici in uso, dati da utilizzarsi ai vari fini organizzativi (revisione delle circoscrizioni giudiziarie, determinazione degli organici, articolazione degli Uffici per il processo, "progetto organizzativo" tabellare, monitoraggio dei flussi di affari in entrata e del "prodotto" in uscita, valutazione dei dirigenti degli uffici e dei magistrati e via dicendo).
Le iniziative che in tal senso risultano avviate presso il Ministero e presso il CSM appaiono quindi indifferibili, rappresentando un indispensabile tassello per la concreta realizzazione di qualsiasi intervento innovativo: si pensi, ad esempio, alla concreta realizzazione dell'Ufficio per il processo, secondo lo schema normativo recentemente approvato dal Consiglio dei ministri, prevedente, tra l'altro, rilevanti assunzioni di personale, la cui allocazione presso gli Uffici giudiziari non può prescindere da una specifica analisi del rapporto risorse/"produttività" delle varie sedi [1]; si pensi, ancora, alle rilevanti novità della disciplina tabellare introdotta dalla circolare del CSM del luglio scorso in materia, novità destinate a rimanere lettera morta se il "progetto organizzativo" sotteso alla distribuzione degli affari non sia legato ad una puntuale analisi dei flussi e delle caratteristiche degli affari in entrata e in uscita in rapporto alle risorse effettive di ciascun Ufficio, mentre un incisivo salto di qualità nella organizzazione giudiziaria potrà realizzarsi solo se ciascuna sezione (o ufficio giudiziario non diviso in sezioni) all'inizio di ogni anno arrivi a determinare, sulla scorta dei flussi degli affari prevedibili e delle risorse di staff disponibili, il proprio "progetto organizzativo" quanto ad udienze e a previsioni di carico di lavoro, anche in termini di durata media delle varie tipologie di processi [2].
Se su un piano più ampio interventi normativi generali, azione amministrativa e compiti dell'autogoverno locale e centrale sono dunque legati a doppio filo, in modo che solo l'interazione di ciascuno di tali fattori può portare a una complessiva evoluzione positiva del sistema giustizia, sul piano del concreto funzionamento dei singoli segmenti della giurisdizione rimane poi a mio parere indispensabile la riflessione comune tra tutti gli operatori del processo in ordine alle prassi più utili a una "ragionevole" gestione dei giudizi.
Rispetto a questo tema, che è stato il principale campo di azione degli Osservatori, vorrei qui accennare al giudizio di appello, settore come è noto oggi in particolare sofferenza nella giurisdizione dato il rilevante aumento del flusso di procedimenti in arrivo presso le Corti d'appello (determinato, tra l'altro, dal "raddoppio" delle decisioni di primo grado verificatosi a seguito dell'entrata in funzione delle sezioni stralcio) senza che sia corrispondentemente aumentato il numero di procedimenti definiti, con conseguente inevitabile formazione di una dilazione esponenzialmente sempre più rilevante tra il momento della iscrizione a ruolo dei giudizi e il momento della loro decisione, decisione differita nel tempo a mezzo della fissazione di udienza di precisazione delle conclusioni in modo da creare una sorta di "lista d'attesa" che in tutte le Corti dura almeno due anni per i giudizi di appello ordinari (mentre diverse "corsie preferenziali" funzionano in tutte le Corti per i giudizi ricadenti in materie variamente valutate come più urgenti, quali quella della famiglia, delle locazioni e agraria), con punte anche notevolmente più lontane.
A fronte di tale situazione, evidentemente di per sé contrastante con il principio costituzionale della ragionevole durata del processo ex art.111 Cost., sia in sede di formazione centrale [3] sia in particolare nel distretto di Milano (in particolare ad impulso del Presidente della Corte d'appello, Giuseppe Grechi) si è sviluppata una riflessione in tema di struttura e contenuto della motivazione della sentenza d'appello, al fine della ricerca di metodi di stesura delle sentenze che ne accelerino la redazione e ne aumentino quindi il numero: il primo risultato di questa ricerca è stata l'adozione presso la Corte d'appello di Milano, in collaborazione con l'Ordine degli avvocati di Milano e in attesa del funzionamento di sistemi informatici di redazione delle sentenze in grado di trasmettere il testo di primo grado al giudice del secondo grado in via "automatica", di un sistema di scannerizzazione delle sentenze impugnate, il cui testo può così essere direttamente utilizzato dal redattore della sentenza di secondo grado, in particolare ai fini della ricostruzione dello svolgimento del processo, con notevole risparmio di impegno rispetto alla stesura di parti della sentenza d'appello.
La riflessione sul tema è ancora in corso presso l'Osservatorio per la giustizia civile di Milano, nell'ambito del quale è imminente l'avvio di un gruppo di lavoro che avrà per oggetto proprio il contenuto della motivazione della sentenza, in particolare di secondo grado, in riferimento al contenuto delle difese delle parti, nella convinzione che la complessità della motivazione (e quindi l'impegno di tempo per la sua redazione) sia inversamente proporzionale alla idoneità degli atti difensivi a individuare i temi effettivamente controversi, così che prassi e meccanismi utili a favorire tale idoneità (si pensi, ad esempio a una puntualizzazione dei "motivi di appello" in termini analoghi a quelli delle conclusioni delle parti, o, ancora, all'incoraggiamento di stili di redazione degli atti difensivi secondo canoni sintetici) comportino di per sé utili effetti in termini di celerità della decisione.
Si tratta solo di un esempio [4], ma, credo, indicativo degli spazi di razionalizzazione dei meccanismi processuali che gli operatori del processo sono chiamati a riempire insieme, per così dire "all'interno" della giurisdizione, a partire dal loro specifico ruolo di difensori e di giudici nella tutela dei diritti: tutela che, anche per questa via, può oggi trovare concreta attuazione, secondo il principio costituzionale dell'art.111 della Costituzione.
elena riva crugnola
consigliere della corte d'appello di Milano
Allegato:
questionario "Quali risorse per il processo civile" redatto dall'Osservatorio per la giustizia civile di Milano nel maggio 2007, recante in calce le risposte redatte, per la parte riguardante i servizi di Cancelleria, a cura della dr.ssa Annarita Bardini, coordinatrice delle Cancellerie del settore civile del Tribunale di Milano.
[1] Quale esempio della rilevanza del tema può essere ricordata la drammatica situazione di scopertura nell'organico amministrativo di talune sedi, tra le quali quelle del distretto di Milano, nel quale comunque il livello degli adempimenti di Cancelleria diversi dall'assistenza al giudice appare di per sé alto: al riguardo particolarmente indicativi sono i dati raccolti dall'Osservatorio per la giustizia civile di Milano in occasione dell'Assemblea degli Osservatori di Verona, tenutasi nel giugno di quest'anno, utilizzando un questionario che rappresenta un primo tentativo di ricognizione delle risorse di organico e di strumentazione informatica in concreto presenti nei singoli uffici, questionario che allego insiema alle risposte, per la parte riguardante i servizi di cancelleria, redatte a cura della dr.ssa Annarita Bardini, coordinatrice delle Cancellerie del settore civile del Tribunale di Milano.
[2] Una simile prassi organizzativa è stata auspicata da taluni Osservatori in sede di protocollo per i processi civili.
[3] Mi riferisco ai lavori dell'incontro di studio organizzato dal CSM il 25-27 ottobre 2006 a Roma su "Il giudizio di appello".
[4] Sempre per il giudizio di appello un altro esempio di prassi acceleratoria è rappresentato da un recente orientamento di alcune sezioni della Corte milanese nel senso della ammissibilità, nel caso di consenso delle difese, di assunzione delle prove, in particolare testimoniali, da parte del collegio a mezzo di delega al consigliere relatore, delega ritenuta ammissibile in forza di un principio generale di cui sono espressione, tra gli altri, l'art.203 cpc, l'art.16 quarto comma del dlgs n.5/2003 regolante il processo societario e l'art.99 settimo comma della legge fallimentare nel testo oggi vigente: orientamento che comporta l'indubbio beneficio dell'impegno, anziché dell'intero collegio, di un solo consigliere nell'attività istruttoria, così consentendo l'espletamento, nello stesso tempo, di più prove.