Fondazione Basso “Crisi della democrazia e controriforma della Costituzione italiana”   Roma, 18 Maggio 2006   LA RIFORMA COSTITUZIONALE IN ITALIA E L’ORDINAMENTO EUROPEO   di Giuseppe BRONZINI   L’incontro di oggi dedicato al referendum di fine giugno sulla riforma della Costituzione proposta dal Polo e approvata di stretta maggioranza parlamentare dovrebbe essere, nelle intenzioni della Fondazione Basso, un appuntamento preparatorio ad un più ampio e complessivo Convegno a respiro internazionale sul tema della “democrazia” nel quale -ovviamente- piano nazionale, europeo e globale saranno congiuntamente e unitariamente posti sotto esame alla luce di una stessa  nozione, che quanto più ci si allontana dai confini tradizionali degli stati nazionali sembra diventare  più vaga e problematica. Molto opportunamente Stefano Rodotà ([1]), per il tema di cui discutiamo oggi, ha recentemente invitato sulle pagine de La Repubblica lo schieramento democratico, nel prossimo dibattito referendario, a mantenere il più possibile unite la dimensione nazionale e quella europea, a cercare di saldare insieme la lotta per la difesa della nostra Costituzione con la valorizzazione e la promozione di quel che si è già riuscito a realizzare come “costituzionalismo europeo”, in primis la Carta di Nizza. Insomma, un tenere la rotta tra le “due Carte” ([2]) che sappia difendere i valori del nostro patto costituzionale, ma al tempo stesso proiettarli in una dimensione, ancora incerta e non acquisita, sovra-nazionale. Da questo aggancio tra i due piani dipende in gran parte la possibilità che il no alla controriforma non rappresenti un gesto puramente conservativo e protettivo che oscuri l’urgenza di dare risposte credibili a quelle sfide che le trasformazioni non solo nel mondo produttivo, ma sopratutto negli stili di vita contemporanei e nel rapporto tra società civile e istituzioni, hanno da tempo messo al sul tappeto e che quindi sappia integrare i tentativi che in ambito europeo si sono in questi ultimi anni compiuti per offrire nuove categorie e soluzioni innovative ai problemi di regolazione sociale e politica. Un atteggiamento, per quanto nobile e per quanto provocato dalle ricorrenti sortite di ambienti della stessa maggioranza che ha appena vinto le elezioni verso modiche devastanti del Testo costituzionale, che punti ad una mera conservazione  del testo del ‘47 o ad opporre esclusivamente le ragioni della rigidità è doppiamente rischioso. In primo luogo perché dopo la Bicamerale e lo strappo della penultima legislatura al Testo del ‘47 (certamente non un’opera di “manutenzione costituzionale” per usare la formula di Alessandro Pace), ma una vera riforma in grande stile di settori cruciali di gran parte della seconda parte della Carta (con ovvie e inevitabili ripercussioni sulla prima), l’argomento sull’interpretazione “restrittiva” del processo di revisione previsto dall’art. 138 è decisamente spuntato: anche volendo ammettere che l’art. 138 autorizzi solo “ritocchi” o aggiustamenti specifici, la prassi costituzionale ha travolto questa interpretazione. Inoltre  sarebbe un controsenso puntare sullo status quo, forzando sul timbro emotivo dell’ ”identità costituzionale” se si ammette che nella sfera europea è tempo di coraggiose scelte innovative, di trasformazione progettuale piuttosto che di amministrazione dell’esistente. E’ comunque difficile ancora pensare in termini di immutabilità delle Carte fondamentali e, comunque, alla totale autonomia  e autosufficienza, nel vecchio continente, di queste dagli altri ordinamenti, un  neo-sovranismo (costituzionale) che per fortuna in Italia non mi pare molto popolare e che contrasta con le linee di riflessione di importanti ambienti del cosiddetto nuovo costituzionalismo europeo che vedono un intreccio e una saldatura  progressiva tra le varie Costituzioni, tale da rendere il problema dell’ ”identità” non separabile dalla ricostruzione della struttura composita (integrata) sovra-nazionale nella quale le varie Carte trovano posto ([3]). Forse la linea accademica del federalismo costituzionale europeo già in atto (da Peter Häberle a Ingolf Pernice) non è generalmente condivisa e certamente è ancora lontana dall’essere stata assimilata dall’opinione pubblica, ma credo che quella posizione mediana ([4]) che cerca di non contrapporre soluzioni costituzionali  interne a soluzioni comunitarie e che si sviluppa lungo le linee a suo tempo tracciate dalla Corte del Lusssemburgo e poi codificate nell’art. 6 del TUE del “ patrimonio costituzionale comune agli Stati membri” risulti comprensibile e persuasiva. Esiste una diffusa convinzione che l’Italia abbia evitato crisi più gravi (anche di ordine economico) proprio perché i suoi organi di direzione politica non sono più totalmente “padroni” delle loro decisioni. I principi supremi del nostro ordinamento giuridico (che per la Corte costituzionale sono immodificabili) dovrebbero, pertanto, essere letti in connessione con quei valori che l’art. 6 dichiara fondativi del Patto europeo (e che il secondo Trattato di Roma ha solo correttamente ampliato, aggiungendo eguaglianza e tolleranza). Mi pare che la prospettiva, in estrema sintesi, in cui collocare la battaglia referendaria, sia questa: il nostro Paese ha numerosi problemi di rilievo costituzionale sul tappeto (anche se forse alcuni implicano semplici correzioni istituzionali, senza la manomissione della Carta del ‘47), ma questi devono essere impostati e risolti in un’ottica che è quella del costituzionalismo europeo, dei suoi principi consolidati e di quelle linee di tendenza che comunque trovano riscontro nella prima e seconda parte del Trattato costituzionale (che ancora godono, nonostante la crisi del processo di ratifica, di un consenso molto ampio). La sovranità piena e assoluta dello Stato italiano è da tempo mitigata dalla partecipazione al progetto comunitario e dalla costruzione- in alcuni settori molto avanzata- di un diritto di matrice europea che vanta superiorità e prevalenza su quello- anche di rango costituzionale- di matrice interna. Qualsiasi revisione del Patto fondamentale dovrà quindi al tempo stesso seguire le linee profonde che provengono dalla Costituzione ma essere anche coerente con quelle linee di sviluppo europee - che  indipendentemente dal progetto di dotare l’Unione di una Costituzione formale- si sono delineate per consolidamento e per assestamento e che cercano di integrare, come detto, in un continuum unitario il meglio di quanto ci offrono le singole Costituzioni nazionali. Sarà bene anche in questa occasione ribadire la verità ai cittadini: viviamo in una situazione nella quale il 70% delle norme ha una fonte sovranazionale e nel quale le due Corti europee da lungo tempo intervengono anche sulle costituzioni nazionali, obbligando i legislatori a modificarle (questo aspetto potrebbe riguardare anche l’Italia e un art. 138 ancora più rigido non aiuterebbe il nostro Paese a stare al passo con gli altri). Si può quindi cambiare (e su alcuni aspetti, come dirò, è necessario cambiare) ma in una prospettiva che – come ha detto bene il nuovo Presidente a Ventotene –ci  collochi nuovamente  all’avanguardia del progetto europeo.   Ritornando al  merito della discussione, la prima linea critica della controriforma del Polo è che essa risulta del tutto eccentrica rispetto al sistema di “governo” europeo e alle stesse esperienze nazionali ([5]). Un maggioritarismo (premierato assoluto si è detto) del genere non ha, in realtà, precedenti (lo hanno già  ricordato gli altri interventi) negli altri Paesi, neppure nel modello di Westmister o in quello gollista, i più accentrati; la logica plebiscitaria, dispotica e antipluralista ([6]) è, in piena evidenza, l’opposto del sistema costituzionale europeo vivente e della cosiddetta multilevel governance. La regolazione europea (per quanto la si possa criticare) non segue affatto il principio per cui” chi vince prende tutto”, è fortemente (forse troppo) pluralista e per certi versi, come ha scritto recentemente Jacques Zillier, si avvicina piuttosto ad un modello di “democrazia condivisa”, in generale poco compatibile con una impostazione univocamente maggioritaria, un modello nel quale il sistema di contrappesi, sopratutto giudiziari, ma anche politici e parlamentari, sono sviluppatissimi (addirittura incrementati con il nuovo Trattato che cerca di catturare i Parlamenti nazionali più strettamente nel gioco politico dell’Unione attraverso la nuova procedura dell ‘early warning). Non sembra davvero che in questo momento l’Unione abbia bisogno di dialogare con “uomini forti” in ambito nazionale, ma semmai di recuperare un rapporto di fiducia con i cittadini e di irrobustire il suo circuito parlamentare. Perché poi chiedere investiture così forti se si sa che poi i designati direttamente dal popolo dovranno piegarsi a trattare in un ambito decisionale ipercomplesso, in un contesto nel quale il dialogo e il compromesso sono la regola?  Questi tratti pluralistici e dialoganti sono stati peraltro rafforzati con il Trattato di Amsterdam che ha varato il nuovo open method of coordination, inizialmente per il nuovo settore delle politiche di occupazione, ma oggi esteso ad altre materie, che usa strumenti e paradigmi che sembrano negare in radice scelte incentrate sulla pura logica maggioritaria, dal mutual learning alla soft law, attraverso i quali si tende ad accompagnare le scelte nazionali, più che ad imporle ([7]). Questa grande attenzione alle ragioni del pluralismo e dell’articolazione a tutti i livelli dei poteri non è stata di certo smarrita neppure con l’elaborazione del Trattato che istituisce la prima Costituzione dell’Unione con cui, comunque, si mira a rafforzare le capacità di decisione e di controllo degli organi di Bruxelles: infatti il  secondo Trattato  di Roma supera l’assurdo sistema delle Presidenze semestrali dell’Unione, ma al nuovo Presidente, eletto per due anni e mezzo, si conferiscono poteri di rappresentanza complessiva e di coordinamento, ma si evita di farne il capo di un supergabinetto continentale e comunque si esclude l’elezione diretta da parte del demos. Quanto sin qui detto vale certamente solo per negare alla controriforma del Polo qualsiasi coerenza con le linee di governo europeo: rimane “in positivo” da discutere quali siano oggi le strade in Europa e negli Stati nazionali per rilanciare una autentica “ democrazia pluralista”; se i  meccanismi tradizionali della rappresentanza parlamentare e il ripristino di queste sedi come il fulcro delle scelte politiche siano a tal fine sufficienti. In realtà già oggi l’Unione mostra come sia possibile coniugare i  luoghi rappresentativi insieme con quelli sindacali, le burocrazia con le istanze della società civile in un confronto allargato che troppo spesso viene liquidato, con giudizi affrettati, come un deficit democratico, invece di leggervi anche un tentativo di rispondere ad una crisi delle forme di rappresentanza novecentesche difficilmente contestabile. Si tratta mi pare di un “superare- conservando” il piano parlamentare, e non- come nella controriforma di cui stiamo discutendo- di un radicale passaggio a sistemi di governo sostanzialmente antiparlamentari. Il prevalere del no dovrebbe favorire un confronto costruttivo su nuovi o rinnovati canali di partecipazione democratica ed anche sugli stessi organi  di garanzia. Le spinte oggettive alla modifica della Costituzione provengono dalla rimozione della proporzionale e l’attuale sistema delle garanzie nazionali non è adeguato a reggere non solo la spinta che si sprigiona dall’investitura carismatica e diretta del capo del governo ma neppure da quella “semidiretta” prevista dalle ultime leggi elettorali) .   La seconda linea critica riguarda la tutela dei diritti fondamentali. La giurisdizione non sembra direttamente interessata dalla controriforma; tuttavia va registrato un pericolo indiretto. Si è già ampiamente ricordato il catastrofico art. 70 (ulteriormente complicato dal successivo innovato art. 117) del nuovo Testo e la gigantesca confusione nella ripartizione delle competenze che ne deriverebbe tra i rami del Parlamento e tra questi e le Regioni. La tanto criticata Costituzione europea, in questa stessa materia, sembra un modello di lucido razionalismo cartesiano al confronto, pur dovendo decidere delle attribuzioni dell’Unione e degli Stati anche in settori nei quali i Trattati e la stessa giurisprudenza della Corte erano piuttosto vaghi. Come ha scritto Gaetano Azzariti ([8] ) se questo Testo fosse confermato, “la Corte costituzionale rischia di venire a modificare i suoi caratteri più specifici, indotta a trasformarsi in una Corte dei conflitti” piuttosto che, in prevalenza, di legittimità delle leggi, così come sta già accadendo sulla base della pregressa riforma del Titolo V.  Oltre la metà dei giudizi decisi dalla Corte verte ormai su questioni di conflitto tra Stato e Regioni, ma la situazione non potrebbe che precipitare se gli articoli 70 e 117, nuova versione, divenissero realtà  costituzionale .   Infine il modello sociale nel quadro della cosiddetta “devolution”. Nella riforma non ci sono indicazioni univoche. Si è sostenuto che attraverso la complicatissima e ingestibile rete di competenze si vuole, in realtà, attentare ai diritti sociali e alla loro uniforme protezione; un certo rischio (anche se nella proposta esistono contromisure importanti, come la cosiddetta “clausola salvapatria“) sembra concreto sul fronte di salute, istruzione e sicurezza pubblica. Comunque un problema di regionalismo compiuto in Italia è ancora sul tappeto e la sgraziata riforma del centrosinistra non l’ha di certo risolta: citando ancora Azzariti “ ad un’orgia di regionalismo verbale ha corrisposto l’abbandono delle ricerca delle effettive garanzie tra poteri e tra diversi livelli di governo”. Che si dovrà fare, una volta rigettato il Progetto del Polo, su questo nodo vitale? E’ sufficiente ritornare all’attuale Testo? Quale è il federalismo che vogliamo e che rapporto dovrà correre tra una nuova architettura delle autonomie e il contesto “ multilivello” europeo? Inoltre lo scontro referendario dovrà essere, mi auguro,  anche  l’occasione per impostare finalmente anche in Italia la questione del rilancio–riaggiornamento del welfare state, del superamento della rigidità degli schemi di protezione sociali sin qui mutuati selettivamente sul solo lavoro di tipo tradizionale, una vera universalizzazione dello Stato sociale che -come ha ricordato anche recentemente il Presidente Napolitano- si orienti all’art. 35 della nostra Costituzione che tutela il lavoro in ogni forma e applicazione e che, quindi, sappia conferire dignità sociale e protezioni di base ad ogni cittadino. Il “principio lavoristico” rientra tra i valori supremi del nostro ordinamento e quindi non è revocabile, ma certamente il concetto di “ lavoro” va attualizzato e reinterpretato (come ha detto molto efficacemente prima di me Stefano Rodotà) alla luce non solo delle nuove modalità produttive, ma anche di quella “crisi della società dell’impiego” ([9]) che ha anche una matrice soggettiva e volontaria, nella ricerca di un rovesciamento del senso e del significato della flessibilità come autoscelta volontaria delle forme, dei carichi e dei tempi di lavoro . In questa chiave i materiali normativi che ci vengono dall’Unione e soprattutto dalla Carta di Nizza dovrebbero essere assunti come preziose direttrici programmatiche: mi pare evidente l ‘importanza strategica (se non altro sul piano ideale, come documento politico)– del Bill of rights europeo nel suo sforzo di agganciare l’interezza del paniere dei classici diritti del lavoro attorno al meta-principio della dignità personale,  al diritto di lavorare (che implica anche una scelta delle tipologie contrattuali, senza essere per questo estromessi dall’area delle garanzie primarie), al criterio di non discriminazione nella latitudine amplissima voluta dalla Corte europea. La Carta di Nizza ha peraltro optato per una tutela del lavoro realizzata non solo nel contratto, ma anche nel mercato, attraverso i nuovi diritti della “cittadinanza laboriosa”, come il basic income e il diritto alla formazione permanente e  continua che non trovano riscontro nella nostra, come in moltissime altre, Costituzioni nazionali. Purtroppo non sempre neppure la nostra Corte sembra percepire la necessità di un rilancio–adeguamento delle norme della Carta del ‘47, come nella recente sentenza sull’esclusione dell’ indennità di disoccupazione nel part-time verticale sulla base di una lettura restrittiva e formalistica del nostro art. 38 (che ha una impostazione arretrata rispetto all’art. 34 della Carta di Nizza), sentenza che non considera affatto la dimensione europea della materia, regolata da una direttiva approvata (una delle poche) in base ad un accordo collettivo sovranazionale e orientata da una evidente finalità antidiscriminatoria per i lavoratori che scelgono questa modalità atipica di lavoro . Sarà scomodo riconoscerlo, ma il nostro modello sociale è molto lontano da quello europeo, almeno nelle linee generali che risultano dall’open method of coordination, che indica come best practises le politiche di flexicurity del Nord europa che cercano di includere anche il lavoro non standard e in generale tutti i cittadini nella sfera protettiva dello stato sociale. [1] V. S. Rodotà “ Promemoria per le libertà” in La Repubblica, 24 aprile 2006 e ancor più nettamente in “ Il referendum e la politica show” in La repubblica, 25 maggio 2006, dove si afferma: “ma il punto forte della campagna elettorale deve essere appunto un richiamo esplicito  ai valori fondativi della Costituzione, al collegamento tra questi  e i valori espressi nella Carta dei diritti fondamentali dell’U.E:, allargando così l’orizzonte culturale e politico e rendendo esplicita l’ispirazione ideale che deve guidare il nuovo governo”.  [2] V. l’articolo di  I. Dominijanni “ Le Carte per tenere la rotta” in Il manifesto 25aprile 2006  [3] Cfr. I. Pernice e F. Mayer “La Costituzione integrata dell’Europa” in “Diritti e Costituzione nell’Unione Europea” (a cura di G. Zagrebelsky) Bari, Laterza 2003 [4] V. A. Pizzorusso “Il patrimonio costituzionale europeo”, Bologna, Il Mulino, 2002; J. Ziller “ I concetti costituzionali nella nuova costituzione dell’Europa “in Quaderni costituzionali n. 1\2005; .A. von Bogdandy, I principi costituzionali dell’Unione europea, in www.federalismi.it,  marzo 2005 [5] Per una descrizione della controriforma rinvio al volume  (a cura di D. Gallo e F. Ippolito) “ Salviamo la Costituzione”, Taranto, Chimienti, 2005, nonché a P. Ciarlo “No alla controriforma costituzionale del centrodestra” in www.magistraturademocratica.it [6] V. L. Elia “Presidenzializzazione della politica “ In Teoria politica n. 1\2006 [7] V. S. Sciarra “ Fundamental labour rights after Lisbon Agenda “ WP Massimo D’Antona n. 65/2005; L. Torchia “ Il governo delle differenze” Bologna, Il Mulino, 2006 [8] V. G. Azzariti “  A proposito della legge costituzionale contenente modifiche alla parte II della Costituzione: brevi cenni critici” in Politica del diritti n.3/2005. [9] V. A Supiot “Il futuro del lavoro “, Roma, Carocci, 2003