[Area] R: Re: I: Corte Costituzionale n. 164/2017 (RESP. CIVILE MAGISTRATI)
giudegregorio
giudegregorio a alice.it
Mer 12 Lug 2017 22:57:22 CEST
Però la sentenza secondo me va meditata con attenzione, perché dice cose molto importanti sulla diversità tra la responsabilità dello Stato e quella del magistrato; e considerando quanto emerge dalle ordinanze di rimessione, mi sembra contenga spunti di riflessione importanti e positivi.Saluti Giuseppe De Gregorio
Inviato da smartphone Samsung Galaxy.
-------- Messaggio originale --------Da: thorgiov <thorgiov a libero.it> Data: 12/07/17 20:12 (GMT+01:00) A: area a areaperta.it Oggetto: Re: [Area] I: Corte Costituzionale n. 164/2017 (RESP. CIVILE MAGISTRATI)
A me invece viene in mente la politicità dell'ANM che ha deciso
di non reagire in alcun modo alla nuova normativa. Il Governo
Renzi aveva evidentemente stipulato un patto di non belligeranza (
o meglio di sudditanza, nel senso che l'ANM ha deciso che non era
il caso di contrastare in nessun modo il sovrano, come dimostra
anche l'ultimo comunicato di AREA a proposito della decisione di
Autonomia e Indipendenza di uscire dalla Giunta Unitaria ) con il
nostro sindacato, che infatti non ha reagito neppure contro il
taglio delle ferie e l'anticipo dell'età pensionabile. Ora, io mi
chiedo : a che cosa serve un sindacato di questo tipo ?
FELICE PIZZI ( Giudice del contenzioso del Tribunale di Napoli
Nord )
Il 12/07/2017 18:51, Siddi Massimiliano
ha scritto:
E qualcuno ancora crede nella "apoliticità" di questo
organismo.....
Massimiliano Siddi
Inviato da iPhone
Il giorno 12 lug 2017, alle ore 17:34, "carlocitt a alice.it"
<carlocitt a alice.it>
ha scritto:
Corte Costituzionale
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Corte Costituzionale
SENTENZA N. 164
ANNO 2017
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori: Presidente: Paolo GROSSI;
Giudici : Alessandro CRISCUOLO, Giorgio LATTANZI, Aldo
CAROSI, Marta CARTABIA, Mario Rosario MORELLI,
Giancarlo CORAGGIO, Giuliano AMATO, Silvana SCIARRA,
Daria de PRETIS, Nicolò ZANON, Franco MODUGNO, Augusto
Antonio BARBERA, Giulio PROSPERETTI,
ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nei giudizi di legittimità costituzionale degli artt.
2, comma 1, lettere a), b) e c), 3, comma 2, e 4 della
legge 27 febbraio 2015, n. 18 (Disciplina della
responsabilità civile dei magistrati), e degli artt.
2, commi 2 e 3, 4, 7, 8, comma 3, e 9, comma 1, della
legge 13 aprile 1988, n. 117 (Risarcimento dei danni
cagionati nell’esercizio delle funzioni giudiziarie e
responsabilità civile dei magistrati), come modificati
dalla legge n. 18 del 2015, promossi dal Tribunale
ordinario di Verona con ordinanza del 12 maggio 2015,
dal Tribunale ordinario di Treviso con ordinanza
dell’8 maggio 2015, dal Tribunale ordinario di Catania
con ordinanza del 6 febbraio 2016, dal Tribunale
ordinario di Enna con ordinanza del 25 febbraio 2016 e
dal Tribunale ordinario di Genova con ordinanza del 10
maggio 2016, rispettivamente iscritte ai nn. 198 e 218
del registro ordinanze 2015, e ai nn. 113, 126 e 130
del registro ordinanze 2016 e pubblicate nella
Gazzetta Ufficiale della Repubblica nn. 40 e 43, prima
serie speciale, dell’anno 2015 e nn. 23 e 27, prima
serie speciale, dell’anno 2016.
Visti gli atti di intervento del Presidente del
Consiglio dei ministri;
udito nella camera di consiglio del 9 novembre 2016
il Giudice relatore Franco Modugno.
Ritenuto in fatto
1.– Con ordinanza del 12 maggio 2015 (r.o. n. 198 del
2015), il Tribunale ordinario di Verona ha sollevato
questioni di legittimità costituzionale:
a) degli artt. 2, comma 1, lettera c), e 4, comma 1,
della legge 27 febbraio 2015, n. 18 (Disciplina della
responsabilità civile dei magistrati), nella parte in
cui – sostituendo, rispettivamente, l’art. 2, comma 3,
e l’art. 7 della legge 13 aprile 1988, n. 117
(Risarcimento dei danni cagionati nell’esercizio delle
funzioni giudiziarie e responsabilità civile dei
magistrati) – includono il «travisamento del fatto o
delle prove» tra le ipotesi di colpa grave che possono
dar luogo a responsabilità civile dello Stato e del
magistrato, per contrasto con gli artt. 101, secondo
comma, e 111, secondo comma, della Costituzione;
b) dell’art. 2, comma 1, lettera b), della legge n.
18 del 2015, per contrasto con l’art. 3 Cost.;
c) dell’art. 3, comma 2, della legge n. 18 del 2015,
per contrasto con gli artt. 3, 25, primo comma, 101,
secondo comma, e 111, secondo comma, Cost.;
d) dell’art. 9, comma 1, della legge n. 117 del 1988,
come modificato dall’art. 6 della legge n. 18 del
2015, per contrasto con gli artt. 25, primo comma,
101, secondo comma, e 111, secondo comma, Cost.;
e) dell’art. 4 della legge n. 18 del 2015, nella
parte in cui, sostituendo l’art. 7, comma 1, della
legge n. 117 del 1998, prevede che il Presidente del
Consiglio dei Ministri ha l’obbligo di esercitare
l’azione di rivalsa verso il magistrato, per contrasto
con gli artt. 3 e 24 Cost.;
f) dell’art. 2, comma 1, lettere a), b) e c), e
dell’art. 4 della legge n. 18 del 2015, quest’ultimo
nella parte in cui prevede che il Presidente del
Consiglio dei Ministri ha l’obbligo di esercitare
l’azione di rivalsa verso il magistrato, per contrasto
con l’art. 81, terzo comma, Cost.
1.1.– Il giudice a quo premette di essere investito
dell’opposizione proposta da una società cooperativa
avverso il decreto con il quale le era stato ingiunto
il pagamento della somma di euro 142.292,53, oltre
interessi, in favore di una impresa agricola, quale
corrispettivo di forniture di prodotti documentate da
fatture. A sostegno dell’opposizione, la cooperativa
ingiunta aveva dedotto una serie di motivi, tutti
contestati dall’impresa ingiungente, la quale –
rilevato che l’opposizione non era fondata su prova
scritta, né di pronta soluzione – aveva chiesto, ai
sensi dell’art. 648, primo comma, del codice di
procedura civile, che il decreto ingiuntivo opposto
fosse dichiarato provvisoriamente esecutivo.
Secondo il rimettente, ai fini della decisione su
tale istanza assumerebbero rilievo alcune delle
disposizioni in materia di responsabilità civile dei
magistrati introdotte dalla legge n. 18 del 2015, in
quanto «concretamente e immediatamente produttiv[e] di
una responsabilità potenziale» di esso giudice a quo.
Al riguardo, il rimettente ricorda come la Corte
costituzionale, con la sentenza n. 18 del 1989,
decidendo su una serie di questioni relative alla
pregressa disciplina della responsabilità civile dei
magistrati di cui alla legge n. 117 del 1988, abbia
rilevato che l’art. 23 della legge 11 marzo 1953, n.
87 (Norme sulla costituzione e sul funzionamento della
Corte costituzionale) esige, ai fini della
proposizione dell’incidente di costituzionalità, che
il giudizio principale non possa essere definito
indipendentemente dalla risoluzione della questione di
legittimità costituzionale: sicché, di regola, la
rilevanza della questione resta strettamente correlata
all’applicabilità della norma impugnata nel giudizio a
quo. Tuttavia – come già ritenuto implicitamente dalla
stessa Corte costituzionale in precedenti occasioni
(sentenze n. 196 del 1982, n. 125 del 1977 e n. 128
del 1974) e, secondo il rimettente, anche nella più
recente sentenza n. 237 del 2013 – «debbono ritenersi
influenti sul giudizio anche le norme che, pur non
essendo direttamente applicabili nel giudizio a quo,
attengono allo status del giudice, alla sua
composizione nonché, in generale, alle garanzie e ai
doveri che riguardano il suo operare. L’eventuale
incostituzionalità di tali norme è destinata ad
influire su ciascun processo pendente davanti al
giudice del quale regolano lo status, la composizione,
le garanzie e i doveri: in sintesi, la “protezione”
dell’esercizio della funzione, nella quale i doveri si
accompagnano ai diritti».
Occorrerebbe inoltre considerare – secondo il giudice
a quo – che la nuova legge ha ampliato le ipotesi che
possono dar luogo a responsabilità civile dello Stato
e del magistrato, includendovi, in particolare, le
fattispecie del travisamento del fatto o delle prove
(artt. 2, comma 3, e 7 della legge n. 117 del 1988,
come novellati dagli artt. 2, comma 1, lettera c, e 4,
comma 1, della legge n. 18 del 2015). Almeno le citate
disposizioni troverebbero immediata applicazione in
tutti i giudizi in corso potenzialmente causativi di
danno, giacché i giudici che li trattano, per non
incorrere in responsabilità (anche disciplinare),
dovrebbero attenersi ai criteri di valutazione da esse
stabiliti.
1.2.– Ciò premesso, il giudice a quo dubita della
legittimità costituzionale dei citati artt. 2, comma
1, lettera c), e 4, comma 1, della legge n. 18 del
2015, osservando come, nell’originario assetto della
legge n. 117 del 1988, la valutazione dei fatti e
delle prove – costituente, assieme all’interpretazione
delle norme di diritto, l’essenza stessa della
funzione giurisdizionale – non potesse mai dar luogo a
responsabilità, in virtù della cosiddetta clausola di
salvaguardia enunciata dall’art. 2, comma 2, della
stessa legge. Come rilevato tanto dalla Corte
costituzionale nella sentenza n. 18 del 1989, quanto
dalla giurisprudenza di legittimità, detta clausola
era funzionale alla tutela dell’indipendenza del
giudice, che, a propria volta, costituisce garanzia di
apprezzamento imparziale delle risultanze istruttorie.
La legge n. 18 del 2015 – pur riproponendo, nel suo
art. 2, comma 1, lettera b), la clausola di
salvaguardia – ne avrebbe, di fatto, sensibilmente
ridotto l’àmbito di operatività. La lettera c) del
medesimo art. 2, comma 1, ha infatti ampliato i casi
di colpa grave generativi di responsabilità
risarcitoria tanto sul piano numerico, con l’aggiunta
dell’ipotesi del travisamento del fatto o delle prove,
quanto sotto il profilo soggettivo, con l’eliminazione
del riferimento alla negligenza inescusabile (la
quale, ai sensi dell’art. 7, comma 1, della legge n.
117 del 1988, come sostituito dall’art. 4 della legge
n. 18 del 2015, costituisce ora condizione solo per
l’esercizio dell’azione di rivalsa nei confronti del
magistrato).
Ad avviso del giudice a quo, il nuovo regime si
porrebbe in contrasto con gli artt. 101, secondo
comma, e 111, secondo comma, Cost., apparendo le
nozioni di travisamento del fatto o delle prove
equivoche ed indefinibili. Esse non coinciderebbero
con le ipotesi – già contemplate dall’art. 2, comma 3,
della legge n. 117 del 1988 – dell’affermazione di un
fatto la cui esistenza è incontrastabilmente esclusa
dagli atti del procedimento, o della negazione di un
fatto la cui esistenza risulti incontrastabilmente
dagli atti del procedimento, per la semplice ragione
che sono state aggiunte, e non già sostituite, a
queste ultime. Nessuna indicazione utile fornirebbero,
peraltro, i lavori parlamentari, dai quali
emergerebbe, anzi, l’estrema difficoltà di definire
gli esatti confini della nuova fattispecie di
illecito.
La formula in esame si rivelerebbe, quindi, del tutto
inidonea a delimitare l’àmbito della responsabilità
del magistrato, come invece esigerebbero i parametri
costituzionali evocati. In effetti, erano state
proprio la limitatezza e la tassatività delle ipotesi
di colpa grave, originariamente prefigurate dalla
legge n. 117 del 1988, ad indurre la Corte
costituzionale ad escludere, con la sentenza n. 18 del
1989, che la loro previsione potesse compromettere la
serenità e l’imparzialità di giudizio del giudice.
In difetto di una sufficiente tipizzazione, la nuova
fattispecie offrirebbe, di contro, ampie possibilità
di condizionare l’esercizio della funzione
giurisdizionale: qualsiasi valutazione dei fatti o del
materiale probatorio potrebbe essere, infatti,
censurata semplicemente qualificandola come
travisamento, con ulteriori ricadute negative in
termini di ampliamento indefinito della possibilità di
sindacato disciplinare sui provvedimenti giudiziari e
di estrema incertezza sull’àmbito applicativo
dell’azione obbligatoria di rivalsa.
Peraltro, nemmeno la sfera applicativa della clausola
di salvaguardia –formalmente ribadita dall’art. 2,
comma 1, lettera b), della legge n. 18 del 2015 –
risulterebbe individuabile con esattezza relativamente
all’attività di valutazione del fatto o delle prove,
tanto da potersi dubitare che la clausola stessa
conservi un reale spazio operativo. Sotto tale
profilo, la norma da ultimo citata risulterebbe
irragionevole e, quindi, in contrasto con l’art. 3
Cost.
1.3.– Il rimettente censura, altresì, l’art. 3, comma
2, della legge n. 18 del 2015, che, abrogando l’art. 5
della legge n. 117 del 1988, ha soppresso la fase
preliminare del giudizio risarcitorio comunemente
definita «filtro di ammissibilità».
In forza del citato art. 5, il tribunale investito di
una domanda risarcitoria nei confronti dello Stato per
fatto illecito del magistrato doveva deliberare,
preventivamente e in tempi ristretti, sulla sua
ammissibilità. A tal fine, il giudice istruttore
doveva, alla prima udienza, rimettere le parti dinanzi
al collegio, che era tenuto a decidere entro quaranta
giorni dalla rimessione. La domanda era dichiarata
inammissibile con decreto motivato quando non fossero
stati rispettati i termini previsti a pena di
decadenza per l’esercizio dell’azione o non
sussistessero i presupposti stabiliti dagli artt. 2, 3
e 4 della stessa legge n. 117 del 1988, ovvero quando
la domanda risultasse manifestamente infondata. Ove,
invece, il tribunale avesse ritenuto la domanda
ammissibile, doveva disporre la prosecuzione del
giudizio e la trasmissione di copia degli atti al
titolare dell’azione disciplinare.
Tale meccanismo – rileva il giudice a quo –
perseguiva il duplice obiettivo di impedire la
proliferazione di inutili giudizi di merito e,
soprattutto, di tutelare «la serenità del singolo
magistrato, che, al riparo da azioni pretestuose e
temerarie, poteva veder limitato il peso
dell’esposizione processuale a casi e tempi
razionalmente circoscritti». In questa prospettiva, la
Corte costituzionale aveva riconosciuto il «rilievo
costituzionale» del filtro di ammissibilità, quale
strumento di salvaguardia dei valori di autonomia e
indipendenza della funzione giurisdizionale (sentenza
n. 468 del 1990), rilevando anche come esso impedisse
che si creassero con malizia i presupposti per
l’astensione e la ricusazione (sentenza n. 18 del
1989).
Nell’abolire l’istituto, la disposizione censurata si
porrebbe, quindi, in contrasto non solo con gli artt.
101, secondo comma, e 111, secondo comma, Cost., ma
anche con l’art. 25, primo comma, Cost. Proponendo una
domanda risarcitoria palesemente infondata o
inammissibile, la parte potrebbe, infatti, sottrarre
il processo dal quale si assume danneggiata al giudice
naturale che ne è investito, il quale – nel caso di
instaurazione di un giudizio di responsabilità per
provvedimenti a lui attribuiti – non potrebbe non
ravvisare le gravi ragioni di convenienza per
astenersi ai sensi dell’art. 51, secondo comma, cod.
proc. civ., o dell’art. 36, comma 1, lettera h), del
codice di procedura penale.
L’esposizione del giudice alle conseguenze ora
indicate risulterebbe, altresì, protratta nel tempo,
diversamente da quanto accadeva nel regime anteriore.
Ogni giudizio di responsabilità, per quanto
inammissibile, deve ora svolgersi nelle forme del
giudizio ordinario di cognizione ed essere deciso con
sentenza, soggetta ad impugnazione nei termini
ordinari, molto più ampi di quelli previsti in
precedenza per l’impugnazione del decreto di
inammissibilità emesso ai sensi dell’art. 5 della
legge n. 117 del 1988 (dieci giorni dalla
comunicazione per l’appello, quaranta giorni per il
ricorso per cassazione).
Non rappresenterebbero, d’altronde, una sufficiente
remora alla proposizione di giudizi risarcitori
temerari né la possibile applicazione – futura e
remota – dell’istituto della responsabilità aggravata,
previsto dall’art. 96 cod. proc. civ., né gli oneri
relativi all’iscrizione a ruolo della causa, posto
che, per effetto della modifica dell’art. 15 della
legge n. 117 del 1988 disposta dall’art. 300, comma 6,
del d.P.R. 30 maggio 2002, n. 115, recante il «Testo
unico delle disposizioni legislative e regolamentari
in materia di spese di giustizia (Testo A)», i giudizi
promossi ai sensi di detta legge sono esenti dal
pagamento del contributo unificato.
L’eliminazione del filtro di ammissibilità si
porrebbe in contrasto anche con l’art. 3 Cost.,
risultando contraddittoria rispetto alle scelte che lo
stesso legislatore ha operato con riguardo al giudizio
di appello e al giudizio di cassazione, in relazione
ai quali sono stati viceversa recentemente introdotti
meccanismi di filtro (artt. 342, primo comma, numero
2, 348-ter e 360-bis cod. proc. civ.).
1.4.– Il rimettente osserva, altresì, che, in
correlazione all’abolizione del filtro di
ammissibilità, l’art. 6 della legge n. 18 del 2015 ha
soppresso l’inciso dell’art. 9, comma 1, della legge
n. 117 del 1988 che ricollegava l’inizio del
procedimento disciplinare, per i fatti che avessero
«dato causa all’azione di risarcimento», alla
comunicazione, da parte del tribunale, del
provvedimento che aveva dichiarato ammissibile la
domanda. È rimasta, invece, invariata la parte della
disposizione che obbliga il titolare dell’azione
disciplinare a procedere per i predetti fatti.
In base alla nuova disciplina, pertanto, l’attore
potrebbe rendere note al titolare dell’azione
disciplinare le doglianze esposte nel giudizio
risarcitorio, per quanto manifestamente infondate,
costringendolo, per ciò solo, a promuovere l’azione
disciplinare. Anche l’art. 9, comma 1, della legge n.
117 del 1988, come novellato, si porrebbe, quindi, in
contrasto con gli artt. 25, primo comma, 101, secondo
comma, e 111, secondo comma, Cost., consentendo ad una
parte processuale di influire indebitamente sul corso
del giudizio e sulla serenità del giudice, senza una
preventiva verifica dei suoi assunti.
1.5.– Il Tribunale veronese sottopone, ancora, a
scrutinio di legittimità costituzionale l’art. 4 della
legge n. 15 del 2018, nella parte in cui, sostituendo
l’art. 7, comma 1, della legge n. 117 del 1988,
prevede che il Presidente del Consiglio dei ministri
ha l’obbligo di esercitare l’azione di rivalsa nei
confronti del magistrato.
La disposizione sottrarrebbe, infatti, al Presidente
del Consiglio dei ministri il diritto di valutare la
convenienza di detta azione, sulla base di un
raffronto tra i costi del giudizio risarcitorio nei
confronti dello Stato e quelli del giudizio nei
confronti del magistrato, nonché delle probabilità di
successo di quest’ultimo. In questo modo, essa
violerebbe tanto l’art. 24, primo comma, Cost. – che,
nel garantire il diritto di difesa, riconoscerebbe
implicitamente anche il diritto di non agire in
giudizio – quanto il principio di ragionevolezza (art.
3 Cost.). Al riguardo, si dovrebbe considerare che –
diversamente da quanto accadeva nel sistema originario
della legge n. 117 del 1988 – i presupposti per
l’esercizio dell’azione nei confronti dello Stato non
sono i medesimi dell’azione di rivalsa, occorrendo,
per questa, che i comportamenti individuati dalla
norma siano connotati da negligenza inescusabile. Il
Presidente del Consiglio dei ministri si troverebbe,
di conseguenza, a dover esercitare l’azione di rivalsa
“al buio”, ossia senza che si sia avuta una positiva
verifica dell’esistenza di quel presupposto.
Irragionevole apparirebbe anche l’assimilazione,
operata dalla norma censurata, delle ipotesi del
risarcimento sulla base di transazione e sulla base di
sentenza di condanna, quali presupposti dell’esercizio
dell’azione obbligatoria di rivalsa. Diversamente
dalla condanna, la transazione sarebbe, infatti,
frutto di una scelta discrezionale del Presidente del
Consiglio dei ministri, basata su ragioni di
convenienza: scelta che potrebbe risultare viziata da
un errore di valutazione riguardo all’ammissibilità o
alla fondatezza della domanda risarcitoria. Anche in
tale evenienza, tuttavia, il magistrato subirebbe
l’azione di rivalsa, destinata ad un insuccesso per lo
Stato.
L’art. 3 Cost. risulterebbe violato anche sotto il
profilo della ingiustificata disparità di trattamento
dell’azione in discorso rispetto all’azione di
regresso nei confronti degli altri dipendenti
pubblici. Tale ultima azione – in base ai principi
generali in tema di azione di garanzia personale (art.
1950 del codice civile), non derogati dall’art. 22,
primo comma, del d.P.R. 10 gennaio 1957, n. 3 (Testo
unico delle disposizioni concernenti lo statuto degli
impiegati civili dello Stato) – non è, infatti,
obbligatoria, pur presupponendo che nel giudizio nei
confronti dello Stato sia stato accertato il dolo o la
colpa grave del funzionario danneggiante: e ciò anche
nel caso di transazione della lite, come si
evincerebbe dal disposto dell’art. 30 del d.P.R. n. 3
del 1957.
La denunciata disparità di trattamento non potrebbe
essere spiegata facendo leva sulla differente entità
economica della rivalsa (limitata, per i magistrati,
ad una somma pari alla metà dello stipendio annuale al
momento in cui l’azione di risarcimento è proposta, ai
sensi dell’art. 5 della legge n. 18 del 2015). Tale
limitazione dovrebbe costituire, al contrario, un
ulteriore motivo per rendere discrezionale l’azione di
rivalsa contro il magistrato, posto che la ridotta
entità della somma recuperabile potrebbe sconsigliare
l’iniziativa.
1.6.– Da ultimo, il rimettente denuncia il contrasto
con l’art. 81, terzo comma, Cost. dell’art. 2, comma
1, lettere a), b) e c), e dell’art. 4 della legge n.
18 del 2015, quest’ultimo nella parte in cui prevede
che il Presidente del Consiglio dei ministri ha
l’obbligo di esercitare l’azione di rivalsa nei
confronti del magistrato.
La novella non indicherebbe, infatti, i mezzi per far
fronte ai maggiori oneri derivanti, a carico dello
Stato, dall’applicazione delle norme che ampliano le
ipotesi di responsabilità (art. 2, comma 1, lettere b
e c), di quella che riconosce la risarcibilità anche
del danno non patrimoniale conseguente ad un atto o
provvedimento del magistrato (art. 2, comma 1, lettera
a) e di quella che prevede l’obbligatorietà
dell’azione di rivalsa (art. 4, comma 2). Ciò, sebbene
la stima di tali oneri fosse ben possibile sulla base
dell’esperienza applicativa della legge n. 117 del
1988, come emerge dalla relazione al disegno di legge
n. 1626, di iniziativa governativa, che conteneva, in
effetti, una norma sulla copertura finanziaria (art.
4).
1.7.– È intervenuto il Presidente del Consiglio dei
ministri, rappresentato e difeso dall’Avvocatura
generale dello Stato, chiedendo che le questioni siano
dichiarate inammissibili o infondate.
1.7.1.– La difesa dell’interveniente eccepisce, in
via preliminare, l’inammissibilità delle questioni per
difetto di rilevanza.
Le norme censurate verrebbero, infatti, in rilievo
solo nell’ipotesi, teorica ed eventuale, in cui il
giudice a quo adottasse un provvedimento errato con
dolo o con colpa grave, costituenti il presupposto
della responsabilità civile dei magistrati (o, meglio,
della responsabilità dello Stato per l’attività dei
magistrati). Si dovrebbe, inoltre, trattare di errore
non emendabile tramite i mezzi ordinari di
impugnazione o gli altri rimedi previsti avverso i
provvedimenti cautelari e sommari, al cui preventivo
esaurimento è subordinata l’azione risarcitoria (art.
4, comma 2, della legge n. 117 del 1988). Le
disposizioni in esame non avrebbero, pertanto, alcuna
incidenza sulla decisione che il rimettente è chiamato
ad assumere nel caso di specie, attinente alla
concessione della provvisoria esecuzione di un decreto
ingiuntivo: decisione che implica semplicemente la
verifica del fumus della fondatezza dell’opposizione e
dell’esistenza di eventuali vizi procedurali, e che è
destinata, comunque sia, a rimanere assorbita dalla
sentenza di merito.
Le questioni risulterebbero, dunque, formulate in
termini astratti, facendo leva su ipotetici
condizionamenti psicologici da ritenere inidonei, in
relazione all’alta professionalità che caratterizza la
funzione giurisdizionale del magistrato, ad influire
sulla sua serenità di giudizio.
Del tutto privo di consistenza risulterebbe, altresì,
l’argomento del rimettente basato sull’avvenuta
introduzione, tra le ipotesi che possono dar luogo a
responsabilità dello Stato e del magistrato, della
fattispecie del «travisamento del fatto o delle
prove». Sarebbe, infatti, evidente che, a prescindere
dalla censurata innovazione, il giudice non debba,
comunque sia, travisare i fatti di causa e le prove
offerte dalle parti: senza considerare, poi, che, data
la natura eclatante dell’ipotetico errore, esso
sarebbe rimediabile dallo stesso giudice (in sede di
revoca del provvedimento o di pronuncia della
sentenza), ovvero dal giudice di appello, cui la
questione andrebbe devoluta come motivo di
impugnazione.
Il giudice a quo non avrebbe neppure prospettato
l’esistenza di elementi di particolare complessità
della materia del contendere sottoposta al suo esame,
sicché, anche sotto tale profilo, l’ipotizzata
“pericolosità” della nuova disciplina sulla
responsabilità civile risulterebbe meramente astratta.
Ove si seguisse il ragionamento del rimettente,
d’altro canto, ogni modifica della legge n. 117 del
1988 diverrebbe rilevante in tutti i giudizi – civili,
penali e amministrativi – «con effetti distorsivi sul
funzionamento dell’intero sistema giudiziario».
1.7.2.– Nel merito, le questioni sarebbero, in ogni
caso, infondate.
Quanto all’inserimento dell’ipotesi del «travisamento
del fatto o delle prove» tra i casi di colpa di grave,
detta fattispecie presenterebbe – contrariamente a
quanto sostenuto dal rimettente – i caratteri della
«limitatezza» e della «tassatività», atti ad escludere
la ventilata compromissione della serenità e
imparzialità di giudizio del magistrato. L’ipotesi in
discorso si porrebbe, infatti, al di fuori
dell’attività valutativa cui fa riferimento la
clausola di salvaguardia tuttora presente nell’art. 2,
comma 2, della legge n. 117 del 1988 (in base alla
quale «non può dar luogo a responsabilità l’attività
di interpretazione di norme di diritto né quella di
valutazione del fatto e delle prove»),
rappresentandone un grave ed ingiustificato sviamento
determinato da un errore di tale gravità da escluderne
la scusabilità.
Pur in presenza di possibili «spazi di
sovrapposizione» con il cosiddetto errore revocatorio
– ossia con le ipotesi dell’affermazione di un fatto
escluso e della negazione di un fatto risultante
incontestabilmente dagli atti – il concetto di
travisamento conserverebbe un proprio autonomo e
definito àmbito di operatività. Il travisamento
potrebbe, infatti, consistere non solo nella «“svista”
rappresentativa» che integra l’errore revocatorio, ma
anche nello stravolgimento del dato fattuale, dovuto
ad una macroscopica omissione nella percezione di
fatti secondari decisivi, ovvero della regola di
inferenza logica applicata.
Nell’ottica di una interpretazione costituzionalmente
orientata, il travisamento dovrebbe risultare,
altresì, di assoluta evidenza: prospettiva nella quale
la soluzione adottata dal legislatore si sottrarrebbe
a censure anche sul piano della ragionevolezza.
1.7.3.– Quanto, poi, all’abrogazione del filtro di
ammissibilità previsto dall’art. 5 della legge n. 117
del 1988, la ratio dell’intervento andrebbe rinvenuta
nella volontà del legislatore – esplicitata nell’art.
1 della legge n. 18 del 2015 – di rendere effettiva la
disciplina della responsabilità civile dello Stato e
dei magistrati, anche alla luce dell’appartenenza
dell’Italia all’Unione europea. Con l’eliminazione
della fase del filtro, si è inteso consentire, in
specie, l’accesso diretto del danneggiato all’azione
risarcitoria, tenuto conto di quanto emerso nei
ventisette anni di esperienza applicativa della legge
n. 117 del 1988, durante i quali solo un esiguo numero
di domande risarcitorie era approdato ad un esame nel
merito a cognizione piena.
Non decisivi risulterebbero i richiami del rimettente
alle affermazioni delle sentenze n. 468 del 1990 e n.
18 del 1989, circa il «rilievo» costituzionale del
filtro, le quali non equivarrebbero al riconoscimento
della sua indispensabilità. Al riguardo, si dovrebbe
sempre tenere conto del fatto che l’azione del
danneggiato è diretta contro lo Stato (unico
legittimato passivo), essendo rimasta ferma, anche
dopo la novella legislativa, l’impossibilità di agire
direttamente contro il magistrato. Rientrerebbe,
quindi, nella discrezionalità del legislatore regolare
le modalità procedurali dell’azione di responsabilità,
senza che le relative scelte incidano sul principio di
autonomia e indipendenza della funzione
giurisdizionale, adeguatamente salvaguardato dalla
posizione differenziata del magistrato rispetto alla
responsabilità dei pubblici dipendenti prevista
dall’art. 28 Cost.
Le citate sentenze della Corte costituzionale sono
state, d’altro canto, emesse all’indomani dell’entrata
in vigore della legge n. 117 del 1988 e non potevano
tener conto, quindi, né della concreta applicazione
della legge da parte della giurisprudenza interna, né
degli approdi della giurisprudenza comunitaria in
punto di responsabilità dello Stato per l’esercizio
delle funzioni giudiziarie (Corte di giustizia, 30
settembre 2003, causa C-224/01, Gerhard Köbler; Corte
di giustizia, Grande Sezione, 12 giugno 2006, causa
C-173/03, Traghetti del Mediterraneo; Corte di
giustizia, 24 novembre 2011, causa C-379/10,
Commissione contro Italia).
Privo di fondamento risulterebbe, inoltre, il timore
che, in mancanza del filtro, possano trovare ingresso
azioni palesemente inammissibili o infondate, idonee a
provocare l’astensione del giudice o a minarne la
serenità. L’azione risarcitoria si propone, infatti,
contro lo Stato ed è prevista soltanto una facoltà di
intervento volontario del magistrato del giudizio, con
la conseguenza che non sussisterebbe un obbligo di
astensione di quest’ultimo ai sensi dell’art. 51,
primo comma, cod. proc. civ. (l’astensione per gravi
ragioni di convenienza, prevista dal secondo comma
dello stesso articolo, è meramente facoltativa ed è
subordinata ad autorizzazione del capo dell’ufficio).
Il magistrato non potrebbe, quindi, neppure essere
ricusato dalla parte che si assume danneggiata, dato
che la ricusazione può essere proposta solo nei casi
in cui l’astensione è obbligatoria. La proposizione di
cause pretestuose risulterebbe, per altro verso,
scoraggiata dal meccanismo della «condanna aggravata»
del litigante temerario, previsto dall’art. 96 cod.
proc. civ.
Il paventato rischio della sovrapposizione temporale
dei due giudizi – quello da cui deriva il presunto
danno e quello di responsabilità – sussisteva,
d’altronde, anche in presenza del filtro, posto che i
termini di definizione di tale fase non erano
perentori e che i decreti di inammissibilità erano
soggetti a reclamo davanti alla corte d’appello e indi
a ricorso per cassazione.
Quanto, infine, all’asserita contraddittorietà
dell’eliminazione del filtro rispetto all’avvenuta
introduzione di meccanismi processuali di valutazione
semplificata dell’ammissibilità o della fondatezza in
rapporto al giudizio di appello e al giudizio di
cassazione, sarebbe sufficiente osservare che tali
meccanismi attengono ai giudizi di impugnazione,
mentre il filtro previsto dall’art. 5 della legge n.
117 del 1988 ineriva al giudizio di primo grado. La
comparazione andrebbe semmai operata con le altre
controversie disciplinate dal rito ordinario di
cognizione davanti al tribunale in composizione
collegiale, rispetto alle quali nessuna previa
delibazione di ammissibilità è prevista.
1.7.4.– Riguardo alle censure inerenti alle ricadute
dell’abolizione del filtro sull’azione disciplinare,
risulterebbe assorbente il rilievo che, in precedenza,
l’azione disciplinare non era affatto subordinata
all’esito positivo della fase di filtro. L’art. 9
della legge n. 117 del 1988 prevedeva, infatti, che
l’azione disciplinare fosse obbligatoriamente
esercitata entro due mesi dalla comunicazione
dell’ammissibilità della domanda, «salvo che non sia
stata già proposta». Il superamento della fase di
filtro rappresentava, dunque, un impulso obbligatorio
all’azione disciplinare, ma non una condizione di
ammissibilità della stessa.
L’art. 6 della legge n. 18 del 2015 si sarebbe
limitato a modificare il citato art. 9 della legge n.
117 del 1988 per renderlo coerente con l’abolizione
del filtro, non avendo più senso, dopo di questa, la
ricordata previsione relativa al termine di
attivazione del procedimento disciplinare.
Il timore di procedimenti disciplinari di fronte a
domande manifestamente infondate non avrebbe, quindi,
ragion d’essere, posto che simili procedimenti si
concluderebbero con un’archiviazione.
1.7.5.– Per quel che attiene all’obbligatorietà
dell’azione di rivalsa nei confronti del magistrato,
la difesa dell’interveniente osserva come già nella
previgente disciplina la doverosità dell’azione di
rivalsa apparisse indubbia, alla luce delle previsioni
degli artt. 7, comma 1, e 8, commi 1 e 2, della legge
n. 117 del 1988. Non avrebbe avuto senso, infatti, far
carico allo Stato di valutare se agire o meno in
ripetizione di quanto corrisposto a causa dell’errore
del magistrato (peraltro entro i limiti di
responsabilità previsti dall’art. 8 di detta legge).
Sarebbe, d’altra parte, arduo ipotizzare casi di
manifesti errori di diritto, gravi violazioni di legge
o travisamenti dei fatti o delle prove idonei a
determinare una condanna dello Stato, ma non ad
integrare la negligenza inescusabile del magistrato.
Nessun pregio avrebbe, altresì, l’assunto del
rimettente, secondo il quale l’obbligo di rivalsa
sarebbe ingiustificato nel caso di transazione tra lo
Stato e il danneggiato, essendo evidente che il
Presidente del Consiglio dei ministri non
concluderebbe mai delle transazioni su cause
manifestamente infondate, con sicuro insuccesso, poi,
dell’azione di rivalsa.
Nessuna irragionevole disparità di trattamento
sarebbe poi ravvisabile rispetto agli altri dipendenti
pubblici, la cui posizione è palesemente diversa da
quella dei magistrati, potendo i primi essere
convenuti direttamente in giudizio dai danneggiati
senza alcuna limitazione della responsabilità dal
punto di vista economico.
1.7.6.– Quanto, infine, alla censura relativa alla
mancata previsione dei mezzi di copertura finanziaria
dei maggiori oneri derivanti dall’ampliamento delle
ipotesi di responsabilità, essa risulterebbe generica
e assiomatica, basandosi su una stima del tutto
ipotetica dell’impatto delle nuove disposizioni in
termini di aumento delle cause contro lo Stato.
2. – Con ordinanza dell’8 maggio 2015 (r.o. n. 218
del 2015), il Tribunale ordinario di Treviso ha
sollevato questioni di legittimità costituzionale:
a) dell’art. 7 della legge n. 117 del 1988, nella
parte in cui non prevede che «non può dar luogo a
responsabilità personale del singolo magistrato
l’attività di interpretazione di norme di diritto né
quella di valutazione del fatto e delle prove in tutti
i casi di azione di rivalsa dello Stato nei confronti
del magistrato stesso», per contrasto con gli artt.
101, secondo comma, e 104, primo comma, Cost.;
b) dell’art. 3, comma 2, della legge n. 18 del 2015,
nonché degli artt. «4 e/o 7» della legge n. 117 del
1988, come modificati dalla legge n. 18 del 2015,
nella parte in cui «non prevedono che il Tribunale
competente a decidere sull’azione di risarcimento
proposta contro lo Stato e/o il Tribunale competente a
decidere sull’azione di rivalsa dello Stato nei
confronti del magistrato verifichi con rito camerale
la non manifesta infondatezza della domanda ai fini
della sua ammissibilità», per contrasto con gli artt.
25, 101, 104 e 113 Cost.;
c) dell’art. 8, comma 3, della legge n. 117 del 1988,
come sostituito dall’art. 5 della legge n. 18 del
2015, «nella parte in cui prevede che l’esecuzione
della rivalsa nei confronti del magistrato, quando
viene effettuata mediante trattenuta sullo stipendio,
può comportare il pagamento per rate mensili fino ad
un importo corrispondente ad un terzo, anziché ad un
quinto, dello stipendio netto», per contrasto con gli
artt. 3 e «101 e seguenti» Cost.
2.1.– Il giudice a quo premette di essere investito
del processo penale nei confronti di una persona
imputata del reato di illegale detenzione, nel
territorio dello Stato, di un rilevante quantitativo
di tabacco lavorato estero.
Riferisce, altresì, che, alla luce delle risultanze
dell’istruzione dibattimentale, l’esito del giudizio
dipenderebbe da un’unica questione: se si possa, cioè,
ritenere provato che l’imputato sapesse che
all’interno di un capannone da lui locato era
custodito il tabacco di cui al capo di imputazione.
Sul punto non sarebbero state acquisite prove dirette,
ma solo semplici elementi indiziari. La valutazione di
elementi di tal fatta risulterebbe, tuttavia, sempre
particolarmente difficile e “rischiosa”, tanto che lo
stesso legislatore ha subordinato la possibilità di
desumere un fatto da indizi ai requisiti della
gravità, precisione e concordanza di questi ultimi
(art. 192 cod. proc. pen.).
Proprio nei procedimenti nei quali i risultati
probatori sono meramente indiziari – e, dunque, di più
problematico apprezzamento – si manifesterebbero i
riflessi negativi della nuova disciplina della
responsabilità civile dei magistrati introdotta con la
legge n. 18 del 2015. Alcune previsioni della novella
inciderebbero, infatti, sul principio del libero
convincimento del giudice, il quale, per essere
indipendente, deve poter valutare le prove senza
temere conseguenze negative secondo l’esito del suo
giudizio. La nuova disciplina, di contro, esporrebbe
il giudice alle pressioni delle parti e, prevedendo
come possibile fonte di responsabilità civile anche la
valutazione dei fatti e delle prove, minerebbe «il
cuore dell’attività giurisdizionale». Di fronte alla
prospettiva di una responsabilità per danni, il
giudice sarebbe portato, «per forza di cose»,
soprattutto nei casi più difficili, ad assumere la
decisione per lui meno “rischiosa”: decisione che, nel
processo penale, si identifica quasi sempre
nell’assoluzione dell’imputato.
Le questioni sarebbero, dunque, rilevanti, in quanto
le norme censurate inciderebbero, nei sensi indicati,
anche sulla valutazione che il rimettente è chiamato
ad operare nel giudizio a quo: conclusione che
troverebbe, d’altra parte, puntuale conforto nelle
indicazioni della sentenza della Corte costituzionale
n. 18 del 1989 in precedenza ricordate.
2.2.– Quanto alla non manifesta infondatezza, il
giudice a quo dubita, in primo luogo, della
legittimità costituzionale dell’art. 7 della legge n.
117 del 1988, come sostituito dall’art. 4 della legge
n. 18 del 2015, nella parte in cui non prevede che
«non può dar luogo a responsabilità personale del
singolo magistrato l’attività di interpretazione di
norme di diritto né quella di valutazione del fatto e
delle prove in tutti i casi di azione di rivalsa dello
Stato nei confronti del magistrato stesso».
Il rimettente rileva come la novella del 2015, nel
sostituire il comma 2 dell’art. 2 della legge n. 117
del 1988, abbia mantenuto fermo solo formalmente il
principio per cui «nell’esercizio delle funzioni
giudiziarie non può dar luogo a responsabilità
l’attività di interpretazione di norme di diritto né
quelle di valutazione del fatto e delle prove». La
nuova disposizione si apre, infatti, con una
«eccezione totalizzante» («fatti salvi i commi 3 e
3-bis ed i casi di dolo»), per effetto della quale la
clausola di salvaguardia non opera in tutti i casi di
colpa grave in cui scatta la responsabilità dello
Stato e, in sede di rivalsa, del magistrato: sicché,
nella sostanza – secondo il giudice a quo – «è come se
la clausola non ci fosse».
Rendere civilmente responsabile il giudice pure per
la sua attività di interpretazione di norme giuridiche
e di valutazione del fatto e delle prove
comporterebbe, peraltro, una evidente lesione dei
principi di soggezione del giudice solo alla legge
(art. 101, secondo comma, Cost.) e di indipendenza
della magistratura (art. 104, primo comma, Cost.). Un
simile regime genererebbe, infatti, il concreto
pericolo che il giudice sia portato a preferire, tra
due opzioni ermeneutiche o tra due ricostruzioni
probatorie dei fatti, quella che appare meno rischiosa
sul piano di una eventuale responsabilità
risarcitoria, tenuto conto anche del “peso” delle
parti in causa. Sul piano interpretativo, inoltre, il
giudice sarebbe indotto – sempre per limitare i rischi
– ad uniformarsi agli indirizzi della Corte di
cassazione e della giurisprudenza europea, con una
surrettizia elusione della regola, desumibile dal
citato art. 101, secondo comma, Cost., che esclude
l’efficacia vincolante dei precedenti
giurisprudenziali.
Al fine di rendere conforme a Costituzione la nuova
disciplina, sarebbe necessario – secondo il rimettente
– reintrodurre la clausola di salvaguardia in rapporto
all’azione di rivalsa dello Stato nei confronti del
magistrato: operazione che risulterebbe pienamente
rispettosa delle indicazioni della Corte di giustizia
dell’Unione europea, che hanno costituito il
principale stimolo alla riforma. È ben vero, infatti,
che la Corte di Lussemburgo ha ritenuto incompatibile
con il diritto comunitario l’esclusione della
responsabilità civile nei casi in cui il danno
connesso all’esercizio di funzioni giudiziarie sia
dovuto ad una errata interpretazione di norme di
diritto o ad una errata valutazione del fatto o delle
prove (sentenza 13 giugno 2006, causa C-173/03,
Traghetti del Mediterraneo), ma tale affermazione –
come precisato espressamente dalla sentenza 30
settembre 2003, causa C-224/01, Köbler – si riferisce
solo alla responsabilità dello Stato, e non anche alla
responsabilità personale del magistrato. Alcuni
passaggi delle pronunce della Corte di giustizia
parrebbero, anzi, evocare necessari limiti alla
responsabilità personale del giudice.
2.3.– Il Tribunale trevigiano dubita, in secondo
luogo, della legittimità costituzionale dell’art. 3,
comma 2, della legge n. 18 del 2015, che, abrogando
l’art. 5 della legge n. 117 del 1988, ha eliminato
qualunque filtro sulla domanda risarcitoria, nonché
degli artt. «4 e/o 7» della legge n. 117 del 1988,
come riformulati, «nella parte in cui non prevedono,
per l’appunto, alcun meccanismo di filtro volto a
delibare la manifesta infondatezza della domanda di
risarcimento».
Il rimettente denuncia innanzitutto il contrasto
delle norme censurate con gli artt. 101, 104 e 113
Cost., ricordando come il «rilievo costituzionale» del
meccanismo di filtro – quale strumento di salvaguardia
dei valori dell’indipendenza e dell’autonomia della
magistratura – fosse stato specificamente affermato
dalla Corte costituzionale nelle sentenze n. 468 del
1990 e n. 18 del 1989. Il filtro apparirebbe,
peraltro, ancora più necessario nel nuovo regime,
essendo tutt’altro che remota la possibilità che
l’azione di responsabilità venga esercitata quando il
giudizio in cui si sarebbe verificato il danno pende
ancora dinanzi al giudice “accusato” dell’illecito
civile. È vero, infatti, che l’art. 4, comma 2, della
legge n. 117 del 1988, come novellato, subordina
l’esercizio dell’azione risarcitoria contro lo Stato
all’esperimento dei mezzi ordinari di impugnazione o
dei rimedi previsti avverso i provvedimenti cautelari
e sommari, ovvero – se tali rimedi non sono previsti –
all’esaurimento del grado di giudizio nell’àmbito del
quale si è verificato il fatto che ha cagionato il
danno. Il successivo comma 3 aggiunge, tuttavia, che
«l’azione può essere esercitata decorsi tre anni dalla
data del fatto che ha cagionato il danno se in tal
termine non si è concluso il grado del procedimento
nell’ambito del quale il fatto stesso si è
verificato».
La possibile sovrapposizione dei due giudizi – quello
che si assume produttivo di danno e quello
risarcitorio – provocherebbe, peraltro, un «grave
“cortocircuito giudiziario”», che aprirebbe la strada
a ricusazioni e astensioni, con conseguente lesione
anche del principio del giudice naturale precostituito
per legge (art. 25 Cost.).
Il rimettente lascia alla Corte costituzionale il
compito di stabilire se, ai fini della tutela dei
valori costituzionali evocati, il filtro debba
riguardare, ab origine, la domanda di risarcimento
proposta dal danneggiato contro lo Stato oppure la
successiva domanda di rivalsa dello Stato nei
confronti del magistrato.
2.4.– Il giudice a quo censura, infine, l’art. 8,
comma 3, della legge n. 117 del 1988, come sostituito
dall’art. 5 della legge n. 18 del 2015, «nella parte
in cui prevede che l’esecuzione della rivalsa da parte
dello Stato nei confronti del magistrato, quando viene
effettuata mediante trattenuta sullo stipendio, può
comportare il pagamento per rate mensili fino ad un
importo corrispondente ad un terzo dello stipendio».
Il rimettente rileva come la norma tratti i
magistrati in modo deteriore rispetto a tutti gli
altri dipendenti pubblici, i cui emolumenti – in forza
dell’art. 2 del d.P.R. 5 gennaio 1950, n. 180
(Approvazione del testo unico delle leggi concernenti
il sequestro, il pignoramento e la cessione degli
stipendi, salari e pensioni dei dipendenti dalle
Pubbliche Amministrazioni) e dell’art. 33, ottavo
comma, del d.P.R. 10 gennaio 1957, n. 3 (Testo unico
delle disposizioni concernenti lo statuto degli
impiegati civili dello Stato) – possono formare
oggetto di sequestro e di pignoramento solo nei limiti
del quinto del rateo mensile.
Tale disparità di trattamento, oltre a violare
anch’essa gli artt. «101 e seguenti» Cost., togliendo
serenità al magistrato, si porrebbe in contrasto con
l’art. 3 Cost., risultando priva di ogni ragionevole
giustificazione. Quest’ultima non potrebbe essere
rinvenuta, in specie, nell’ammontare dello stipendio,
essendovi notoriamente dipendenti pubblici che
percepiscono stipendi più elevati di quello dei
magistrati.
2.5.– È intervenuto il Presidente del Consiglio dei
ministri, rappresentato e difeso dell’Avvocatura
generale dello Stato, il quale ha eccepito
l’inammissibilità delle questioni per difetto di
rilevanza sulla base di considerazioni analoghe a
quelle svolte in rapporto all’ordinanza r.o. n. 198
del 2015, contestandone, in ogni caso, la fondatezza
nel merito.
Quanto alle questioni aventi ad oggetto l’art. 7
della legge n. 117 del 1988, la difesa
dell’interveniente rileva che la cosiddetta clausola
di salvaguardia non è stata eliminata dal legislatore,
ma solo ridisegnata anche al fine di renderla conforme
alle pronunce della Corte di giustizia dell’Unione
europea. L’«erosione» della clausola sarebbe stata,
d’altra parte, ragionevolmente circoscritta ai casi di
«manifesto e ingiustificato esercizio non corretto
dell’attività di interpretazione delle norme e di
valutazione dei fatti e delle prove».
Infondate sarebbero anche le questioni inerenti
all’abolizione del filtro di ammissibilità, previsto
dall’art. 5 della legge n. 117 del 1988, per le stesse
ragioni indicate in rapporto all’ordinanza r.o. n. 198
del 2015. Con particolare riguardo all’assunto del
rimettente, secondo il quale la Corte costituzionale
dovrebbe valutare se il filtro sia indispensabile in
relazione alla causa contro lo Stato ovvero solo per
l’azione di rivalsa, l’Avvocatura generale dello Stato
aggiunge che la presenza del filtro nell’azione di
rivalsa non avrebbe, in realtà, alcun senso, tanto da
non essere prevista neppure nella previgente
disciplina.
Quanto, infine, alle questioni inerenti alla misura
della rivalsa, nel caso di esecuzione mediante
trattenuta sullo stipendio, le posizioni poste a
confronto dal rimettente – quella del magistrato e
quella degli altri dipendenti pubblici – sarebbero
palesemente diverse e non comparabili.
3.– Con ordinanza del 6 febbraio 2016 (r.o. n. 113
del 2016), il Tribunale ordinario di Catania ha
sollevato questioni di legittimità costituzionale:
a) dell’art. 7 della legge n. 117 del 1988, come
sostituito dall’art. 4, comma 1, della legge n. 18 del
2015, nella parte in cui prevede che l’azione di
rivalsa sia esperibile anche nelle ipotesi di ritenuto
«travisamento del fatto o delle prove di cui all’art.
2, commi 2, 3», per contrasto con gli artt. 3, 24, 28
e «101-113» Cost.;
b) dell’art. 3, comma 2, della legge n. 18 del 2015,
che ha abrogato l’art. 5 della legge n. 117 del 1988,
per contrasto con gli artt. 3 e «101-113» Cost.;
c) dell’art. 9, comma 1, della legge n. 117 del 1988,
come modificato dall’art. 6, comma 1, della legge n.
18 del 2015, nella parte in cui prevede l’obbligo del
titolare dell’azione disciplinare di procedere nei
confronti del magistrato per i fatti che hanno dato
causa all’azione di risarcimento, a seguito della
proposizione dell’azione risarcitoria,
indipendentemente dall’esito della domanda, per
contrasto con gli artt. 3, e «101-113» Cost.;
d) dell’art. 4, comma 3, della legge n. 117 del 1988,
per contrasto con gli artt. 3 e «101-113» Cost.;
e) dell’art. 8, comma 3, della legge n. 117 del 1988,
come sostituito dall’art. 5, comma 1, della legge n.
18 del 2015, nella parte in cui prevede che la
rivalsa, ove effettuata mediante trattenuta sullo
stipendio, possa comportare il pagamento per rate
mensili fino ad importo corrispondente ad un terzo
dello stipendio netto, anziché ad un quinto, per
contrasto con gli artt. 3, 101 e 111 Cost.
3.1.– Il giudice a quo riferisce di essere investito
dell’opposizione proposta da un datore di lavoro
avverso l’ordinanza – emessa dallo stesso Tribunale,
nella medesima composizione monocratica – con la
quale, in parziale accoglimento del ricorso proposto
da una lavoratrice contro il licenziamento per giusta
causa, era stata disposta la reintegrazione della
medesima nel posto di lavoro a norma dell’art. 18
della legge 20 maggio 1970, n. 300 (Norme sulla tutela
della libertà e dignità dei lavoratori, della libertà
sindacale, nei luoghi di lavoro e norme sul
collocamento).
L’ordinanza opposta, pur dando atto dell’esistenza di
elementi indiziari a carico della lavoratrice, li
aveva ritenuti non sufficienti per considerare provati
gli addebiti a questa mossi (impossessamento illecito
di beni commercializzati dal datore di lavoro), per
difetto dei caratteri dell’univocità e della
concordanza (art. 2729 cod. civ.).
L’opponente aveva censurato aspramente l’ordinanza,
sostenendo che essa avesse disatteso risultanze
decisive dell’istruttoria con affermazioni contrarie
«alla logica e al buon senso, prima ancora che ai
principi di diritto», dovendo l’ordinanza stessa,
«all’evidenza», «smontare tutte le prove raccolte per
dar credito alla tesi dell’opposta».
Alla prima udienza di discussione, lo stesso
opponente, rilevata l’identità fisica tra il giudice
della fase sommaria e il giudice dell’opposizione,
aveva proposto istanza di ricusazione ai sensi
dell’art. 51, numero 4), cod. proc. civ.: istanza
rigettata, tuttavia, dal collegio, sul rilievo che la
fase di opposizione, prevista dall’art. 1, comma 51,
della legge 28 giugno 2012, n. 92 (Disposizioni in
materia di riforma del mercato del lavoro in una
prospettiva di crescita), non costituisce un giudizio
di impugnazione, ma un giudizio ordinario di
cognizione in materia di lavoro.
Riassunta la causa, le parti avevano chiesto un
rinvio per la discussione, ritenendo esaustiva
l’istruttoria già espletata nella fase sommaria. Nelle
more, era entrata, peraltro, in vigore la legge n. 18
del 2015.
Tanto premesso, il rimettente rileva come l’oggetto
del giudizio di cui è investito sia costituito dalla
conferma, o meno, della decisione assunta nella fase
preliminare, sulla base di una nuova valutazione dello
stesso materiale probatorio. Rileva, altresì, come i
vizi che l’opponente addebita all’ordinanza opposta
possano essere ricondotti alla nozione,
particolarmente generica, di «travisamento del fatto o
delle prove». Sarebbe, quindi, del tutto verosimile
che il medesimo addebito verrebbe mosso dalla parte
opponente alla decisione di conferma del
provvedimento. La stessa lavoratrice, peraltro, in
caso di accoglimento delle tesi avversarie, potrebbe a
sua volta ravvisare un omologo vizio. Sussisterebbe,
dunque, la «reale e tangibile probabilità» che
qualsiasi decisione possa essere contestata «per
ritenuto “travisamento del fatto o delle prove”»:
ipotesi, questa, oggi rientrante nei casi di «colpa
grave», costituenti presupposto tanto dell’azione
risarcitoria nei confronti dello Stato per i danni
cagionati nell’esercizio delle funzioni giudiziarie,
quanto della successiva azione di rivalsa nei
confronti del magistrato.
La novella legislativa del 2015 ha anche stabilito
che l’azione risarcitoria dia subito luogo ad un
giudizio a cognizione piena, essendo stato abolito il
filtro di ammissibilità già previsto dall’art. 5 della
legge n. 117 del 1988; che il titolare dell’azione
disciplinare debba attivarsi indipendentemente da un
esito della domanda risarcitoria; che la misura delle
somme ripetibili dallo Stato attraverso la trattenuta
sullo stipendio del magistrato sia elevata ad un terzo
(art. 8 della legge n. 117 del 1988, come novellato);
che l’azione risarcitoria, decorsi tre anni, sia
esperibile ove il grado di giudizio nel quale il fatto
si è verificato non risulti esaurito (art. 4, comma 3,
della legge n. 117 del 1988, come novellato).
Tale complesso di disposizioni sarebbe direttamente
rilevante nel giudizio a quo – considerati i termini
della controversia – in quanto idoneo a pregiudicare
la serenità del giudizio, l’imparzialità ed il libero
convincimento di esso rimettente: il timore di poter
subire svantaggi – anche solo sul piano dell’esigenza
di svolgere «una considerevole attività difensiva» –
potrebbe indurre, infatti, il giudice, «anche
inconsapevolmente o in maniera del tutto istintiva, ad
adottare una decisione, anziché un’altra, non perché
ritenuta più corretta […], ma solo perché, per lui,
meno rischiosa».
Né varrebbe obiettare che la decisione emananda è
suscettibile di impugnazione, posto che, nel caso di
conferma della sentenza nei successivi gradi di
giudizio, l’eventuale domanda risarcitoria
riguarderebbe, comunque sia, anche e innanzitutto,
l’operato del giudice di primo grado.
Le conclusioni ora esposte sarebbero, d’altronde,
conformi – anche secondo il Tribunale di ordinario di
Catania – alle affermazioni contenute nella sentenza
n. 18 del 1989 della Corte costituzionale.
3.2.– Ciò posto, il giudice a quo dubita, anzitutto,
della legittimità costituzionale dell’art. 7 della
legge n. 117 del 1988, come sostituito dall’art. 4,
comma 1, della legge n. 18 del 2015, nella parte in
cui prevede che l’azione di rivalsa sia esperibile
anche nelle ipotesi di ritenuto «travisamento del
fatto o delle prove di cui all’art. 2, commi 2, 3».
Ad avviso del rimettente, la disposizione violerebbe
l’art. 3 Cost., riducendo irragionevolmente, se non
addirittura eliminando, «il carattere tassativo delle
ipotesi per le quali il magistrato, nell’attività di
valutazione del fatto o delle prove, può essere
convenuto civilmente in sede di rivalsa»: carattere di
fronte al quale la giurisprudenza costituzionale (e,
in particolare, la sentenza n. 18 del 1989) aveva
escluso che l’originario impianto della legge n. 117
del 1988 si esponesse a rilievi sul piano della
legittimità costituzionale.
La formula «travisamento del fatto o delle prove» –
evidentemente non riferibile alle ipotesi
dell’affermazione o della negazione di un fatto
incontrastabilmente escluso o emergente dagli atti del
procedimento, già originariamente contemplate dalla
legge n. 117 del 1988 e da essa tuttora menzionate –
risulterebbe, infatti, generica ed ambigua, apparendo
idonea a ricomprendere un numero indefinito di casi e
prestandosi, perciò, a letture soggettive e opinabili.
L’ipotesi di responsabilità in questione
rischierebbe, quindi, di instaurare «una sorta di
“contro-processo”», sovrapponendo al giudizio del
giudice naturale precostituito per la definizione
della controversia quello di altro giudice, con
sostanziale soppressione della clausola di
salvaguardia pure formalmente ribadita dall’art. 2,
comma 2, della legge n. 117 del 1988, volta a tutelare
«l’indipendenza del giudice nel cuore della propria
attività» (quella di valutazione del fatto e delle
prove).
La norma censurata violerebbe anche il «principio di
legalità» desumibile dalle previsioni degli artt. 28 e
101 Cost., in forza del quale dovrebbe essere il
legislatore a stabilire in quali casi il giudice è
civilmente responsabile. Con l’adozione di formule
così generiche quale quella censurata, il predetto
compito verrebbe, di fatto, delegato al giudice
dell’azione risarcitoria, con conseguente rischio di
affermazioni di responsabilità basate semplicemente
sulla mancata condivisione dei criteri valutativi e
interpretativi applicati nel giudizio che si assume
produttivo di danno.
Sarebbero violati, ancora, i principi di indipendenza
ed autonomia del giudice «di cui agli artt. 101-113
Cost.». La mera possibilità che il giudice sia
sottoposto ad azione di rivalsa per aver “travisato”
il materiale probatorio o il fatto genera il pericolo
che egli sia indotto a scegliere, tra più opzioni
disponibili, non quella ritenuta più giusta, ma quella
che appare «meno rischiosa», favorendo così – in
contrasto con il principio del libero convincimento –
«atteggiamenti remissivi o conformisti».
In questo modo, il giudice verrebbe anche privato –
in contrasto con l’art. 111 Cost. – della sua
terzietà, perdendo la propria necessaria
“indifferenza” rispetto alle parti e alla causa. Il
timore di pregiudizi personali lo porterebbe, infatti,
«istintivamente» ad adottare soluzioni “accomodanti”,
tanto più quando taluna delle parti vanti particolari
risorse economiche od ostenti «atteggiamenti audaci
ovvero velatamente minacciosi».
Il pericolo di condizionamenti non è escluso dal
fatto che, in base alla norma denunciata, l’azione di
rivalsa deve essere esercitata solo se il travisamento
del fatto o delle prove siano stati determinati da
dolo o da «negligenza inescusabile». Tale condizione
non è, infatti, prevista dall’art. 2, comma 3, della
legge n. 117 del 1988, nel testo vigente, ai fini
della proponibilità dell’azione risarcitoria nei
confronti dello Stato. Di conseguenza, il mero
risarcimento del danno per ritenuto travisamento
assoggetterebbe il giudice alla decisione del
Presidente del Consiglio dei ministri di attivare
l’azione di rivalsa, potendo ogni ulteriore
valutazione dell’elemento soggettivo rilevare in tale
sede. In ogni caso, il presunto travisamento potrebbe
attenere ad una attività di valutazione che il giudice
ha svolto con perfetta consapevolezza,
nell’adempimento del suo dovere di decidere secondo il
proprio convincimento: sicché egli potrebbe essere
chiamato a rispondere addirittura per aver travisato
il fatto con dolo.
Per superare gli esposti rilievi non si potrebbe far
leva sugli indirizzi della giurisprudenza comunitaria,
secondo i quali l’esclusione della responsabilità
civile, nei casi di danno determinato da un’errata
interpretazione di norme di diritto o di valutazione
del fatto o delle prove, non è compatibile con il
diritto dell’Unione europea. L’affermazione riguarda,
infatti, la sola responsabilità dello Stato e non
investe la responsabilità del singolo giudice,
rispetto alla quale, anzi, lo stesso Comitato dei
ministri del Consiglio d’Europa – con la
raccomandazione CM/Rec(2010) 12 del 17 novembre 2010 –
ha sollecitato gli Stati aderenti ad evitare
aggravamenti suscettibili di minacciare un esercizio
della funzione giurisdizionale conforme ai principi
dello Stato di diritto. Le limitazioni apposte dalla
legge n. 18 del 2015 alla clausola di salvaguardia
(«Fatti salvi i commi 3 e 3-bis») sarebbero quindi
giustificabili in rapporto alla responsabilità dello
Stato, ma non in relazione alla responsabilità del
giudice.
3.3.– Il Tribunale etneo dubita, altresì, della
legittimità costituzionale dell’art. 3, comma 2, della
legge n. 18 del 2015, che abroga l’art. 5 della legge
n. 117 del 1988.
L’eliminazione, «senza […] appositi bilanciamenti»,
del filtro di ammissibilità sulla domanda risarcitoria
previsto dalla norma abrogata violerebbe i principi di
ragionevolezza (art. 3 Cost.) e di indipendenza e
autonomia della magistratura (artt. «101-113» Cost.).
In occasione dello scrutinio dell’impianto originario
della legge n. 117 del 1988, la Corte costituzionale
aveva, infatti, posto in rilievo come il meccanismo
fosse indispensabile al fine di garantire i valori
costituzionali evocati, ponendo al riparo il
magistrato da azioni temerarie e intimidatorie
(sentenze n. 468 del 1990 e n. 18 del 1989).
La soppressione del filtro non potrebbe essere
logicamente giustificata con la supposizione che
l’istituto abbia favorito, in passato, atteggiamenti
«di tipo corporativo», posto che analoghi
atteggiamenti potrebbero, comunque sia, manifestarsi,
dopo la sua scomparsa, nelle sedi di merito.
L’intervento sarebbe contrario, per converso, alle
esigenze di deflazione e di efficienza del sistema,
creando fenomeni di congestione degli uffici
giudiziari competenti sulle domande risarcitorie.
Nell’attuale sistema, d’altro canto, qualsiasi
domanda risarcitoria, indipendentemente dalla sua
fondatezza, esporrebbe il giudice a pregiudizi di
carattere non patrimoniale, dovendo egli preoccuparsi
di predisporre un’adeguata difesa, eventualmente già
come interveniente nel giudizio risarcitorio ai sensi
dell’art. 6 della legge n. 117 del 1988. Di qui un
ulteriore possibile stimolo a scelte accomodanti e
arrendevoli.
3.4.– Il rimettente censura ancora, per violazione
dei medesimi parametri costituzionali, l’art. 9, comma
1, della legge n. 117 del 1988, come sostituito
dall’art. 6, comma 1, della legge n. 18 del 2015,
nella parte in cui prevede l’obbligo del titolare
dell’azione disciplinare di procedere nei confronti
del magistrato per i fatti che hanno dato causa
all’azione di risarcimento, a seguito della mera
proposizione di quest’ultima, indipendentemente
dall’esito della domanda.
Tale modifica – conseguente alla soppressione del
filtro di ammissibilità – violerebbe anch’essa i
principi di indipendenza, terzietà ed imparzialità del
giudice, facendo sì che quest’ultimo possa risultare
esposto contemporaneamente, a seguito della mera
proposizione della domanda risarcitoria, «a più oneri
difensivi, sia in sede risarcitoria che in sede
disciplinare, anche in chiave meramente preventiva»,
con conseguenti rischi di condizionamento della sua
serenità di giudizio.
La norma violerebbe, altresì, l’art. 3 Cost.,
apparendo irragionevole imporre l’avvio del
procedimento disciplinare a prescindere da ogni
valutazione di fondatezza della domanda risarcitoria,
con il risultato di provocare intuibili disfunzioni
sia presso l’ufficio del giudice coinvolto (le cui
energie verrebbero distolte dall’esigenza di curare le
proprie difese), sia presso l’ufficio titolare
dell’azione disciplinare.
3.5.– Il rimettente ventila, poi, l’illegittimità
costituzionale dell’art. 4, comma 3, della legge n.
117 del 1988, ove si stabilisce – in deroga alla
regola generale enunciata dal comma 2 dello stesso
articolo – che l’azione risarcitoria può essere
esercitata decorsi tre anni dalla data del fatto che
ha cagionato il danno, se in tale termine non si è
concluso il grado del procedimento nell’àmbito del
quale il fatto stesso si è verificato.
La norma denunciata violerebbe gli artt. 3 e
«101-113» Cost., in quanto idonea «a turbare la
serenità, l’indipendenza e, dunque, l’imparzialità del
giudice». Questi, nell’ipotesi di prolungamento del
giudizio nel medesimo grado oltre i tre anni,
potrebbe, infatti, veder promossa un’azione
risarcitoria riferita ad un proprio provvedimento
interinale, pur essendo ancora investito della causa.
In questo modo, la serenità del giudicante – chiamato
a confermare le valutazioni interinali cui è riferita
la domanda risarcitoria – risulterebbe del tutto
compromessa. Il condizionamento dell’autonomia di
giudizio – acuito dall’avvenuta abolizione del filtro
di ammissibilità su detta domanda – potrebbe,
peraltro, estendersi anche al giudice del grado
successivo, chiamato a verificare la correttezza
dell’operato del primo giudice.
La soluzione costituzionalmente corretta – anche in
un’ottica di bilanciamento degli interessi
contrapposti – sarebbe, per converso, quella di
differire, in ogni caso, l’esperibilità dell’azione
risarcitoria al momento in cui il provvedimento che si
assume dannoso non sia più modificabile.
3.6.– Con i medesimi parametri costituzionali si
porrebbe in contrasto, da ultimo, anche l’art. 8,
comma 3, della legge n. 117 del 1988, come sostituito
dall’art. 5, comma 1, della legge n. 18 del 2015,
nella parte in cui prevede che la rivalsa, ove
effettuata mediante trattenuta sullo stipendio, possa
comportare il pagamento per rate mensili fino ad un
importo corrispondente ad un terzo dello stipendio
netto, anziché ad un quinto.
La norma censurata discriminerebbe, infatti,
irragionevolmente i magistrati rispetto agli altri
dipendenti pubblici – le cui retribuzioni, a mente
degli artt. 2 del d.P.R. n. 180 del 1950 e 3, ottavo
comma, del d.P.R. n. 3 del 1957, sono sequestrabili e
pignorabili solo fino a concorrenza di un quinto –
perturbando, una volta ancora, con il timore di una
così rilevante compressione dei propri emolumenti, il
sereno svolgimento delle loro funzioni.
3.7.– È intervenuto il Presidente del Consiglio dei
ministri, rappresentato e difeso dall’Avvocatura
generale dello Stato, eccependo l’inammissibilità
delle questioni per difetto di rilevanza, sulla base
di considerazioni analoghe a quelle già svolte in
rapporto alle precedenti ordinanze di rimessione.
Le questioni sarebbero, in ogni caso, infondate.
Con riguardo alle prime tre delle cinque norme
censurate, la difesa dell’interveniente ripropone
argomenti similari a quelli prospettati nei precedenti
atti di intervento. In particolare, con riguardo alle
questioni concernenti l’art. 7 della legge n. 117 del
1988, ribadisce che il concetto di «travisamento» non
sarebbe affatto ambiguo e generico e, soprattutto,
esulerebbe dall’àmbito dell’attività valutativa,
rappresentandone un grave e ingiustificato sviamento.
La circostanza, poi, che l’azione di rivalsa
presupponga, a mente della disposizione censurata, il
dolo o la negligenza inescusabile del magistrato
escluderebbe senz’altro il rischio che questi possa
essere chiamato a rispondere civilmente per la mera
«non condivisione» dei criteri valutativi e
interpretativi da lui applicati. Del tutto infondato
sarebbe, altresì, l’assunto del rimettente stando al
quale la consapevole scelta della decisione da parte
del giudice potrebbe addirittura integrare il «dolo».
Quest’ultimo si configurerebbe, infatti, solo nei casi
di scelte contra legem perché frutto di interessi o di
accordi illeciti, e non perché si tratti di scelte
«consapevoli».
Riguardo, poi, alle questioni che investono l’art. 4,
comma 3, della legge n. 117 del 1988, l’Avvocatura
generale dello Stato rileva come sia comprensibile e
ragionevole che, a tutela del danneggiato, sia
prevista la possibilità di agire per il risarcimento
quando il grado di giudizio non si sia concluso nel
termine di tre anni. Il riconoscimento di tale facoltà
– peraltro di rara esplicazione pratica – trova,
infatti, giustificazione nella irragionevole durata
del grado del procedimento in cui si è verificato il
fatto dannoso. La circostanza che penda una causa
risarcitoria contro lo Stato non dovrebbe, d’altra
parte, in alcun modo intaccare la serenità di giudizio
del magistrato che ha operato secondo diligenza.
Infondate, da ultimo, risulterebbero anche le
questioni relative all’esecuzione della rivalsa, per
le stesse ragioni già indicate in rapporto alle
omologhe questioni sollevate dal Tribunale ordinario
di Treviso.
4.– Con ordinanza del 25 febbraio 2016 (r.o. n. 126
del 2016), il Tribunale ordinario di Enna ha sollevato
questioni di legittimità costituzionale:
a) dell’art. 2, comma 3, della legge n. 117 del 1988,
come sostituito dall’art. 2, comma 1, lettera c),
della legge n. 18 del 2015, nella parte in cui,
secondo il diritto vivente, configurerebbe come «colpa
grave» del magistrato, per «violazione manifesta del
diritto», l’adozione di un’interpretazione di norme di
diritto contrastante con quella adottata dalla Corte
costituzionale in una pronuncia interpretativa di
rigetto, resa in un diverso processo, per violazione
degli artt. 101, secondo comma, 104, primo comma, 107,
terzo comma, e 134 Cost.;
b) dell’art. 2, comma 2, della legge n. 117 del 1988,
come sostituito dall’art. 2, comma 1, lettera b),
della legge n. 18 del 2015, nella parte in cui,
secondo il diritto vivente, non estenderebbe la
clausola di esclusione della responsabilità per
l’«interpretazione delle norme di diritto» anche
all’ipotesi in cui l’interpretazione accolta dal
giudice sia in contrasto con quella adottata dalla
Corte costituzionale in una pronuncia interpretativa
di rigetto, resa in un diverso processo, per
violazione degli artt. 101, secondo comma, 104, primo
comma, 107, terzo comma, e 134 Cost.
4.1.– Il giudice a quo premette di essere investito
del giudizio di opposizione a un decreto ingiuntivo,
emesso per il pagamento della somma di euro 13.679,92
a titolo di regresso nell’àmbito di un contratto di
fideiussione.
Il debitore ingiunto aveva dedotto, a fondamento
dell’opposizione, l’usurarietà degli interessi
applicati dalla banca garantita sulle rate di mutuo
rimaste inadempiute, per il cui pagamento era stato
escusso il fideiussore ingiungente. Quest’ultimo, nel
costituirsi in giudizio, aveva contestato le avverse
deduzioni, aveva chiesto di chiamare in causa la banca
e, infine, aveva fatto istanza per la concessione
della provvisoria esecuzione del decreto ingiuntivo
opposto.
Con riguardo a tale ultima istanza, il rimettente
rileva che l’opposizione – oltre a non apparire di
pronta soluzione – non risulta neppure fondata su
prova scritta. Alla luce del tenore letterale
dell’art. 648, primo comma, cod. proc. civ., ciò
dovrebbe portare all’accoglimento della richiesta
dell’ingiungente, impedendo una rivalutazione in fase
di opposizione della prova documentale da questi
offerta in sede monitoria: soluzione che risulterebbe
conforme al principio di ragionevole durata del
processo, apparendo «superfluo» e illogico sottoporre
a due diversi giudici la valutazione delle stesse
prove, in un ristretto arco temporale.
La Corte costituzionale, tuttavia, con una pronuncia
interpretativa di rigetto – l’ordinanza n. 295 del
1989 – ha offerto una diversa lettura della
disposizione, affermando che anche «nel procedimento
di opposizione a decreto ingiuntivo, non fondata su
prova scritta, la concessione della provvisoria
esecuzione […] deve ovviamente essere esercitata –
come in ogni ipotesi di misura avente (anche) natura
cautelare – attraverso la congiunta valutazione del
fumus boni iuris e del periculum in mora». La
riconduzione del provvedimento previsto dall’art. 648
cod. proc. civ. nell’alveo dei provvedimenti lato
sensu cautelari, quindi, legittimerebbe – secondo la
Corte – una rivalutazione dell’intero materiale
offerto dalla parte creditrice anche di fronte a
un’opposizione non fondata su prova scritta.
In una simile situazione, verrebbero in rilievo, ai
fini della decisione che il giudice a quo è chiamato
ad assumere, alcune delle disposizioni della legge n.
117 del 1988 – e, in particolare, il suo art. 2, commi
2 e 3 – «così come interpretate dal diritto vivente
della Corte di cassazione».
Secondo il rimettente, le sezioni unite civili della
Corte di cassazione avrebbero infatti affermato, con
la sentenza 16 dicembre 2013, n. 27986, che le
pronunce interpretative di rigetto della Corte
costituzionale hanno effetto vincolante nei confronti
di tutti i giudici comuni, e non solo del giudice che
ha sollevato l’incidente di costituzionalità. Con
altra pronuncia (sezione terza civile, 5 novembre
2013, n. 24798), la Corte di cassazione avrebbe,
altresì, ritenuto che l’adozione di una soluzione
interpretativa rifiutata dalla Corte costituzionale in
una pronuncia interpretativa di rigetto costituisca,
per il giudice, una «grave violazione di legge
determinata da negligenza inescusabile», ai sensi
dell’originario testo dell’art. 2, comma 3, lettera
a), della legge n. 117 del 1988: affermazione riferita
proprio a fattispecie nella quale il giudice si era
discostato dall’interpretazione adottata dalla citata
ordinanza della Corte costituzionale n. 295 del 1989,
in punto di presupposti per la concessione della
provvisoria esecuzione del decreto ingiuntivo.
Sulla ricordata conclusione non inciderebbero le
modifiche normative operate dalla legge n. 18 del
2015: la nozione di «manifesta violazione della
legge», utilizzata dalla novella, sarebbe infatti
sovrapponibile a quella di «grave violazione di
legge», da essa sostituita.
Di conseguenza, per non incorrere in responsabilità,
il giudice a quo dovrebbe – a suo avviso – scartare a
priori una delle possibili opzioni interpretative
dell’art. 648 cod. proc. civ. (la prima dianzi
prospettata). Una motivazione che disattendesse
expressis verbis l’interpretazione accolta
dall’ordinanza n. 295 del 1989 esporrebbe il
rimettente – sempre secondo la sua ricostruzione –
addirittura ad una responsabilità diretta nei
confronti delle parti, potendosi configurare una
ipotesi di dolo.
Di qui, dunque, la rilevanza delle questioni, anche
alla luce dei principi affermati dalla Corte
costituzionale nella sentenza n. 18 del 1989 e
implicitamente ribaditi – a parere del rimettente –
nella sentenza n. 237 del 2013.
4.2.– In punto di non manifesta infondatezza, il
Tribunale di Enna assume che le norme censurate –
nella parte in cui, secondo il «diritto vivente»,
configurano come ipotesi di «colpa grave» del giudice
l’adozione di una interpretazione contrastante con
quella adottata dalla Corte costituzionale in una
pronuncia interpretativa di rigetto resa in un diverso
processo – violerebbero i principi di soggezione del
giudice soltanto alla legge e di indipendenza della
magistratura, espressi dagli artt. 101, secondo comma,
104, primo comma, e 107, terzo comma, Cost.
Detti principi, sottraendo il giudice ad ogni vincolo
gerarchico, escluderebbero che possa attribuirsi
efficacia vincolante ad interpretazioni di
disposizioni di legge provenienti da giurisdizioni
superiori, compresa la Corte costituzionale.
Diversamente opinando, si attribuirebbe alla Corte –
in violazione dell’art. 134 Cost. – una «funzione
nomofilattica», riconoscendo a tale organo, non solo
il potere di dichiarare erga omnes l’incompatibilità
della legge con la Costituzione, ma anche il
«monopolio interpretativo della compatibilità tra
legge e Costituzione».
4.3.– È intervenuto nel giudizio il Presidente del
Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso
dall’Avvocatura generale dello Stato, eccependo
l’inammissibilità della questione per difetto di
rilevanza.
Le norme della cui compatibilità costituzionale si
dubita verrebbero, infatti, in rilievo solo in linea
teorica ed eventuale, qualora il giudice a quo
decidesse di disattendere il richiamato orientamento
della Corte costituzionale. Peraltro, il Tribunale
rimettente non avrebbe neppure indicato le ragioni che
dovrebbero indurlo ad una simile opzione.
Ove pure, poi, il giudice a quo si ritenesse
vincolato all’interpretazione della Corte
costituzionale riguardo alla natura del giudizio sulla
concessione della provvisoria esecuzione del decreto
ingiuntivo, potrebbe pur sempre sollevare questione di
legittimità costituzionale dell’art. 648 cod. proc.
civ. Questa soltanto sarebbe, in effetti, la norma
rilevante nel giudizio a quo, e non già le
disposizioni sulla responsabilità civile dei
magistrati. Nella stessa sentenza delle sezioni unite
civili della Corte di cassazione citata dal rimettente
si afferma specificamente, del resto, che il vincolo
che deriva, sia per il giudice a quo che per tutti i
giudici comuni, dalle pronunce interpretative di
rigetto è solo negativo, consistendo nell’imperativo
di non applicare la “norma” ritenuta non conforme al
parametro scrutinato dalla Corte costituzionale. Non è
preclusa, invece, la possibilità di seguire “terze
interpretazioni” ritenute compatibili con la
Costituzione, oppure di sollevare nuovamente, in
diversi gradi dello stesso processo a quo o in diversi
processi, la questione di legittimità costituzionale
della medesima disposizione sulla base
dell’interpretazione rifiutata dalla Corte
costituzionale.
Non pertinente risulterebbe, altresì, il richiamo del
giudice a quo alla sentenza della Corte di cassazione
n. 24798 del 2013, concernente una fattispecie nella
quale il giudice aveva negato l’esistenza del fumus
boni iuris, concedendo, ciò nondimeno, la provvisoria
esecuzione del decreto opposto.
Nel merito, la questione sarebbe, ad ogni modo,
infondata. La clausola di salvaguardia, in base alla
quale «non può dar luogo a responsabilità l’attività
di interpretazione di norme di diritto né quella di
valutazione del fatto e delle prove», sarebbe rimasta
inalterata nell’impianto della legge n. 117 del 1988
anche dopo le modifiche di cui alla legge n. 18 del
2015, «salva la sua erosione derivante anche dagli
interventi della Corte di Giustizia dell’Unione
Europea». In ogni caso, tale clausola cesserebbe di
operare nei casi di «manifesto ed ingiustificato
esercizio non corretto dell’attività di
interpretazione delle norme», quale quello del giudice
che si discostasse immotivatamente dal diritto vivente
e dall’unica opzione ermeneutica suggerita dalla Corte
costituzionale come legittima, senza sollevare un
nuovo incidente di costituzionalità.
5.– Con ordinanza del 10 maggio 2016 (r.o. n. 130 del
2016), il Tribunale ordinario di Genova ha sollevato
questioni di legittimità costituzionale dell’art. 3,
comma 2, della legge n. 18 del 2015, che ha abrogato
l’art. 5 della legge n. 117 del 1988, per contrasto
con gli artt. 3, 25, 101, 104 e 111 Cost.
5.1.– Il Tribunale premette di essere investito della
causa civile per risarcimento del danno promossa nei
confronti del Presidente del Consiglio dei ministri,
con ricorso depositato il 2 aprile 2015, da una
persona che si assume danneggiata dall’operato di
alcuni giudici del Tribunale di Firenze e della Corte
d’appello di Firenze. Il ricorrente si era lamentato
del fatto che il Tribunale fiorentino, con sentenza
poi confermata dalla Corte d’appello, avesse
dichiarato il fallimento di una società in accomandita
semplice e del ricorrente stesso, quale socio
illimitatamente responsabile, senza che gli fosse
stato dato valido avviso dell’udienza a seguito della
quale il fallimento era stato pronunciato. Il ricorso
per cassazione dell’interessato era stato accolto con
sentenza del maggio 2013, che aveva annullato la
sentenza di fallimento rimettendo gli atti al giudice
di primo grado. Nel 2011, peraltro – e, dunque, prima
ancora della pronuncia della Corte di cassazione – il
fallimento era stato chiuso per mancanza di attivo.
L’Avvocatura dello Stato, nel giudizio a quo, aveva
contestato la pretesa del ricorrente, eccependo
l’inammissibilità della domanda sotto un duplice
profilo: da un lato, per tardività, in quanto,
trattandosi di fallimento chiuso nel 2011, il ricorso
sarebbe stato depositato oltre il termine previsto a
pena di decadenza dalla legge n. 117 del 1988;
dall’altro, per mancato esperimento di tutti i mezzi
di impugnazione, non avendo il ricorrente riassunto il
giudizio dopo l’annullamento con rinvio della
decisione della Corte d’appello. Nel merito, la difesa
dello Stato aveva negato la sussistenza dei vizi
procedurali denunciati dal ricorrente.
Il giudice istruttore – sul presupposto che
l’abolizione del filtro di ammissibilità, disposta
dall’art. 3, comma 2, della legge n. 18 del 2015,
dovesse ritenersi inoperante in rapporto alle domande
risarcitorie proposte dopo l’entrata in vigore della
novella, ma per illeciti anteriori ad essa (quale
quella in esame) – aveva rimesso le parti davanti al
collegio per la deliberazione preliminare di
ammissibilità ai sensi del previgente art. 5 della
legge n. 117 del 1988.
Il collegio rimettente ritiene, tuttavia, di dover
aderire alle opposte indicazioni della giurisprudenza
di legittimità, secondo le quali la soppressione del
filtro opera anche rispetto alle domande relative agli
illeciti pregressi: circostanza che gli imporrebbe di
restituire la causa al giudice istruttore per la
prosecuzione del giudizio nelle forme ordinarie. Di
qui, dunque, la rilevanza delle questioni di
legittimità costituzionale della citata norma
abrogatrice.
5.2.– Ciò premesso, il rimettente denuncia, in primo
luogo, la violazione dell’art. 111 Cost., assumendo
che il filtro di ammissibilità costituisca strumento
imprescindibile per l’attuazione del «giusto processo»
sia nell’àmbito del giudizio risarcitorio promosso dal
danneggiato contro lo Stato, sia nell’àmbito del
giudizio in cui si è verificato il fatto che si assume
dannoso.
Sul primo versante, il filtro risulterebbe essenziale
al fine di assicurare la ragionevole durata del
giudizio risarcitorio. In virtù di esso, il collegio
era chiamato a valutare in limine litis
l’ammissibilità e la non manifesta infondatezza della
domanda, nel comune interesse del soggetto che si
pretendeva danneggiato e dello Stato, dichiarando
immediatamente l’eventuale inammissibilità con
decreto, la cui procedura di impugnazione era «snella
e compressa» e, soprattutto, «alleggerita della
valutazione del merito». A seguito dell’abolizione del
filtro, i tempi per pervenire ad una pronuncia
sull’ammissibilità sono invece quelli del processo
ordinario, di «lunghezza eccessiva ed irragionevole»,
senza considerare, poi, i maggiori tempi
dell’impugnazione, «appesantita dalla commistione tra
profili di ammissibilità e profili di merito».
Tali effetti negativi della riforma sarebbero bene
apprezzabili nel caso sottoposto all’esame del
rimettente, nel quale potrebbero rivelarsi fondate
alcune delle eccezioni di inammissibilità formulate
dalla difesa del Presidente del Consiglio dei
ministri, con la conseguenza che la pronuncia
immediata su di esse consentirebbe uno svolgimento
della causa «adeguato ai principi di effettività e
celerità della tutela».
L’intervento considerato si porrebbe, d’altra parte,
in frizione con la recente introduzione, da parte del
legislatore, di «pronunce semplificate di
inammissibilità» in rapporto alle impugnazioni
ordinarie, quali quelle previste dagli artt. 360-bis e
375, primo comma, numeri 1) e 5), cod. proc. civ.,
riguardo al ricorso per cassazione, e dagli artt.
348-bis e 348-ter cod. proc. civ., in relazione
all’appello. Per questo verso, la soppressione del
filtro di ammissibilità disposta dalla legge n. 18 del
2015 si porrebbe in contrasto anche con i principi di
ragionevolezza e di eguaglianza (art. 3 Cost.), posto
che il giudizio sulla responsabilità civile del
giudice assumerebbe assai spesso il carattere di un
“processo sul processo”, presentando, perciò, evidenti
«comunanze logiche» con le impugnazioni.
L’abolizione del filtro pregiudicherebbe, peraltro,
l’attuazione del giusto processo anche nel giudizio
nel quale si assume essersi verificato il fatto
dannoso. Le peculiarità dell’attività giurisdizionale
– in particolare, la circostanza che ogni processo
comporti un pregiudizio per almeno una delle parti – e
la difficoltà che la parte soccombente incontrerebbe
nel comprendere quando vi sia stato realmente un
cattivo esercizio della giurisdizione
incentiverebbero, infatti, la proposizione di azioni
di responsabilità anche inammissibili o palesemente
infondate. Un meccanismo di filtro che blocchi sul
nascere iniziative di tal fatta assumerebbe, quindi,
una essenziale funzione di tutela della serenità di
giudizio del magistrato.
Per converso, l’assenza del filtro genererebbe il
rischio della cosiddetta «giurisprudenza “difensiva”»,
ossia che il giudice si curi – già nel processo “a
monte” – del proprio interesse e della propria difesa,
abdicando alla propria posizione di terzietà ed
imparzialità. Tale atteggiamento potrebbe manifestarsi
in varie forme, dal semplice ricorso a motivazioni
ridondanti e poco aderenti al caso concreto, sino al
vero e proprio “snaturamento” del contenuto delle
decisioni, secondo quale fra le parti possa più
facilmente proporre un’azione di responsabilità: e ciò
specie in presenza di parti «agguerrite o già
larvatamente minacciose».
L’abolizione del meccanismo in questione – impedendo
l’immediata declaratoria di inammissibilità della
domanda per mancato esaurimento dei mezzi di
impugnazione – favorirebbe, altresì, la contemporanea
pendenza del giudizio di responsabilità intentato nei
confronti dello Stato e di quello che vi ha dato
origine, con conseguente lesione anche del principio
del contraddittorio. Sarebbe, infatti, ben difficile
che la controparte di un soggetto che ha proposto
azione di responsabilità civile «possa essere certa di
non avere un trattamento diverso da parte di un
giudice “coinvolto”».
Risulterebbero violati anche i principi di soggezione
del giudice solo alla legge (art. 101 Cost.) e di
autonomia e indipendenza della magistratura (art. 104
Cost.). La giurisprudenza costituzionale, infatti,
avrebbe posto in evidenza a più riprese come la
presenza di un filtro, che ponga il giudice al riparo
da domande temerarie o intimidatorie, debba ritenersi
indispensabile per la salvaguardia di detti valori
(sono citate le sentenze n. 468 del 1990, n. 18 del
2015 e n. 2 del 1968).
Da ultimo, il giudice a quo ravvisa la violazione del
principio del giudice naturale precostituito per legge
(art. 25 Cost.).
Secondo il rimettente, sarebbe condivisibile
l’orientamento della giurisprudenza di legittimità in
base al quale la proposizione di un’azione di
responsabilità, ai sensi della legge n. 117 del 1988,
quando è ancora pendente il primo giudizio non
comporta automaticamente un obbligo di astensione per
il giudice di quest’ultimo, né consente alle parti di
ricusarlo. In mancanza del filtro, tuttavia, il
magistrato sarebbe incentivato ad esercitare la
facoltà di intervento nel giudizio risarcitorio, non
essendo più nettamente distinto l’esame dei profili di
ammissibilità della domanda da quello del merito:
opzione che, rendendolo parte di quel giudizio,
farebbe scattare l’obbligo di astensione nel processo
originario ai sensi dell’art. 51, primo comma, numero
3), cod. proc. civ. Anche laddove non sussista tale
obbligo, il giudice potrebbe ravvisare, comunque sia,
gravi ragioni di convenienza per un’astensione
facoltativa, «che difficilmente gli verrebbe negata».
La proposizione dell’azione di responsabilità
potrebbe, pertanto, costituire uno strumento per
distogliere la causa dal suo giudice naturale, specie
nei casi in cui il magistrato assegnatario della
stessa abbia assunto decisioni interinali che facciano
presagire la soccombenza di una delle parti.
5.3.– Intervenuto a ministero dell’Avvocatura
generale dello Stato, il Presidente del Consiglio dei
ministri ha eccepito l’inammissibilità delle questioni
per difetto di rilevanza.
Il collegio rimettente non avrebbe, infatti,
considerato che, essendo stato investito della
decisione dal giudice istruttore a norma dell’art. 189
cod. proc. civ., avrebbe potuto, comunque sia,
definire nel merito la controversia, a prescindere dal
previo esame della domanda in sede di filtro. Nella
stessa ordinanza di rimessione si rileva, d’altro
canto, che alcune delle eccezioni di inammissibilità
prospettate dalla parte convenuta potrebbero rivelarsi
fondate. Di conseguenza, il collegio avrebbe dovuto
darsi carico di verificare se la causa potesse essere
decisa, esaminando le questioni preliminari pur di
fronte all’erronea rimessione della causa da parte del
giudice istruttore sulla base della disciplina
previgente.
Nel merito, le questioni sarebbero, ad ogni modo,
infondate.
Quanto al dedotto contrasto con l’art. 111 Cost., la
difesa dell’interveniente rileva che, pur essendo
ovvio che un rito accelerato è più breve di un rito
ordinario, nondimeno anche l’ordinario giudizio di
cognizione si presta ad essere definito in tempi brevi
in base alle scansioni processuali delineate dalla
normativa vigente, sulle quali possono incidere
negativamente solo mere circostanze di fatto,
irrilevanti ai fini del giudizio di costituzionalità,
quali l’organizzazione degli uffici giudiziari o la
limitatezza delle risorse disponibili.
Né l’eliminazione del filtro potrebbe ritenersi
contraddittoria rispetto all’avvenuta introduzione di
meccanismi di valutazione preliminare
dell’ammissibilità e della non manifesta infondatezza
con riguardo al giudizio di appello e al giudizio di
cassazione. Tali ultimi meccanismi attengono, infatti,
alle impugnazioni, mentre il filtro previsto dall’art.
5 della legge n. 117 del 1988 condizionava l’accesso
al giudizio di primo grado.
Seguendo il ragionamento del rimettente, poi, si
dovrebbe ritenere che l’applicazione del rito
ordinario a qualsiasi tipo di controversia determini
una violazione del principio di ragionevole durata del
processo.
Privo di pregio sarebbe, altresì, l’assunto del
giudice a quo, secondo il quale l’eliminazione del
filtro di ammissibilità creerebbe il pericolo di un
atteggiamento “difensivo” del magistrato, il quale
sarebbe indotto ad adottare la soluzione per lui meno
“rischiosa” a detrimento della giustizia sostanziale.
L’alta professionalità che caratterizza la funzione
giurisdizionale dovrebbe essere, infatti, idonea a
scongiurare un simile pericolo; d’altra parte, la
decisione meno “rischiosa” per il giudice è quella
presa secondo legge e sulla base del prudente
apprezzamento dei fatti e delle prove, non quella che
pregiudichi la parte più «agguerrita» o «larvatamente
minacciosa».
Il rimettente non valorizzerebbe, poi, adeguatamente
la duplice circostanza che l’azione risarcitoria ha
come unico legittimato passivo lo Stato e che la
proposizione di cause pretestuose o preordinate ad
incidere sulla serenità del giudicante è già
scoraggiata dalla responsabilità aggravata del
soccombente temerario prevista dall’art. 96 cod. proc.
civ.
Quanto alla censura di violazione dei principi di
autonomia e indipendenza della magistratura,
l’Avvocatura generale dello Stato, dopo aver ribadito
alcune delle considerazioni svolte su questioni
consimili nei precedenti atti di intervento, pone in
risalto come il principio che si ricava dalla
giurisprudenza costituzionale evocata dal giudice a
quo sia solo quello della necessità di prevedere
adeguate garanzie e limiti nella disciplina della
responsabilità civile dei magistrati, correlate alla
peculiarità delle funzioni giudiziarie e alla natura
dei relativi provvedimenti, non anche quello
dell’imprescindibilità di una fase di valutazione
preliminare dell’ammissibilità della domanda
risarcitoria indiretta (contro lo Stato).
Dette garanzie e limiti non mancherebbero
nell’attuale assetto normativo, caratterizzato dalla
previsione della sola legittimazione passiva dello
Stato nell’azione risarcitoria, con esclusione
dell’azione diretta verso il magistrato; dalla
previsione di un termine di decadenza (ora triennale)
per la proposizione dell’azione, inferiore a quello
quinquennale valevole per tutti gli altri dipendenti
pubblici, e di uno ancora più breve (biennale) per
l’azione di rivalsa; dall’onere, per il danneggiato,
di esperire preventivamente tutti i rimedi impugnatori
avverso il provvedimento che si assume dannoso; dalla
previsione di rigidi presupposti sostanziali che
delimitano l’àmbito della colpa grave e di un tetto
massimo (pari alla metà dello stipendio annuo) alla
eventuale condanna del magistrato in sede di rivalsa.
La questione riferita all’art. 25 Cost. sarebbe,
infine, inammissibile per difetto di rilevanza,
essendo argomentata con il riferimento all’astratta
possibilità che il magistrato sia indotto a spiegare
intervento volontario nella causa risarcitoria con
maggiore frequenza che non in passato: evenienza che
non risulta, tuttavia, essersi concretamente
verificata nel giudizio a quo. Lo stesso rimettente,
d’altra parte, condivide la tesi secondo cui la
proposizione dell’azione di responsabilità non
comporta alcun obbligo di astensione del magistrato e,
correlativamente, non ne consente la ricusazione.
La questione risulterebbe, comunque sia, infondata
nel merito, posto che, in nessun caso, l’esercizio
dell’azione risarcitoria potrebbe costituire strumento
per sottrarre la causa al giudice naturale. Seguendo
il ragionamento del rimettente, d’altronde, anche
nella vigenza del filtro una situazione come quella
ipotizzata (intervento del magistrato e richiesta di
astensione) si sarebbe potuta parimente verificare.
Considerato in diritto
1.– Questa Corte è chiamata a pronunciarsi su un
articolato complesso di questioni di legittimità
costituzionale, dianzi analiticamente descritte, tutte
attinenti alla disciplina della responsabilità civile
dei magistrati, quale risultante a seguito delle
modifiche apportate dalla legge 27 febbraio 2015, n.
18 (Disciplina della responsabilità civile dei
magistrati) alle previgenti disposizioni della legge
13 aprile 1988, n. 117 (Risarcimento dei danni
cagionati nell’esercizio delle funzioni giudiziarie e
responsabilità civile dei magistrati).
2.– In ragione della rilevata comunanza di oggetto e
dei profili problematici coinvolti, le questioni vanno
riunite per essere decise con unica sentenza.
3.– Deve preliminarmente essere esaminata l’eccezione
con cui l’Avvocatura generale dello Stato ha
contestato l’ammissibilità, per difetto di rilevanza,
di tutte le questioni sollevate con le ordinanze dei
Tribunali ordinari di Verona (r.o. n. 198 del 2015),
di Treviso (r.o. n. 218 del 2015), di Catania (r.o. n.
113 del 2016) e di Enna (r.o. n. 126 del 2016).
Nei vari atti di intervento, la difesa del Presidente
del Consiglio dei ministri, con argomentazioni
similari, ove non anche identiche, pone in evidenza
che i giudici rimettenti non sono chiamati a fare
diretta applicazione delle disposizioni della cui
costituzionalità dubitano, sicché la rilevanza di
esse, nei rispettivi giudizi a quibus, è affermata
«solo in linea teorica ed eventuale». Le disposizioni
impugnate – secondo l’Avvocatura − potrebbero venire
in rilievo esclusivamente nell’ipotesi «in cui il
giudicante adottasse un provvedimento errato con dolo
o colpa grave» e, dunque, nel caso di una «patologia
conclamata del futuro provvedimento». Ma, in tale
ipotesi, esso sarebbe rimediabile dallo stesso giudice
che lo ha emesso ovvero dal giudice cui sarebbe
devoluta l’impugnazione, considerata la natura
dell’azione di responsabilità, la quale presuppone che
il rimedio previsto sia stato esperito. In
conseguenza, risulterebbe del tutto insussistente la
dedotta incidenza sulla serenità del giudicante, come
invece ipotizzato dai giudici a quibus.
In ogni caso – risultando imprescindibile presupposto
dell’azione risarcitoria l’irrevocabilità del
provvedimento, ai sensi dell’art. 4 della legge n. 117
del 1988 − i dedotti profili di disarmonia
costituzionale potrebbero venire in rilievo solo dopo
l’eventuale esaurimento dei gradi dei rispettivi
giudizi incidentali, con la «definitività del
provvedimento giudiziario», che, invece, neppure
risulta adottato nei giudizi in questione. La
rilevanza delle questioni affermata dai giudici
rimettenti risulterebbe, pertanto, pressoché virtuale,
in quanto ancorata solo al mero «pericolo di una
valutazione errata delle risultanze di causa»: non
sussisterebbe, infatti, alcuna correlazione «tra la
regola da applicare e la soluzione della questione
controversa», fino al punto che, in alcune delle
ordinanze di rimessione, la «pericolosità decisionale»
sarebbe, addirittura, semplicemente postulata,
trattandosi piuttosto di semplici problemi decisori,
risolvibili in base ad elementari ed ordinarie regole
di diritto e sulla base del prudente apprezzamento del
giudice.
L’Avvocatura dello Stato ha ulteriormente osservato
che, nelle questioni di costituzionalità prospettate,
la sussistenza della rilevanza sarebbe stata dedotta
dall’asserito perturbamento del giudice conseguente ad
un’ipotetica azione di rivalsa intentabile, nei suoi
confronti, dallo Stato: azione a sua volta meramente
eventuale ed effetto di altra azione di risarcimento
danni esperita nei confronti di quest’ultimo, per la
responsabilità derivante dal provvedimento
giudiziario, frutto dell’«errore commesso dal
magistrato». Per effetto di tale catena ipotetica, la
rilevanza delle questioni di costituzionalità
sollevate risulterebbe, tuttavia, giustificata solo
dalla stessa «pericolosità […] della funzione
giurisdizionale», ritenuta, sempre e comunque sia,
incidente sulla serenità di giudizio e, quindi, sullo
status del magistrato.
Il presupposto della rilevanza, in conclusione,
riposerebbe solo su postulati ed «ipotetici
condizionamenti psicologici»: con la paradossale
conseguenza che qualsivoglia modifica della legge n.
117 del 1988 risulterebbe rilevante in tutte le
controversie di ogni tipo (civili, penali e
amministrative), «con effetti distorsivi sul
funzionamento dell’intero sistema giudiziario, in
contrasto, peraltro, con i principi costituzionali e
del diritto dell’U.E. sull’effettività della tutela
giurisdizionale».
3.1.– L’eccezione d’inammissibilità è fondata, per i
motivi che seguono.
3.2.– Nelle quattro ordinanze di rimessione, i
giudici a quibus – di là dalla complessità o
difficoltà decisoria specifica dei singoli giudizi in
corso, di cui non è necessario dar conto in questa
sede − affermano che le sollevate questioni di
costituzionalità, pur concernenti alcune delle norme
introdotte dalla legge n. 18 del 2015, risultano
direttamente rilevanti nei rispettivi giudizi
incidentali in quanto tale disciplina normativa
sarebbe «concretamente ed immediatamente produttiva di
una responsabilità potenziale» di essi giudicanti,
«potendo dar luogo ad un giudizio di responsabilità»
(così, testualmente, l’ordinanza del Tribunale
ordinario di Verona, iscritta al r.o. n. 198 del
2015); ovvero in quanto essa va «ad incidere, in
generale, sulla libertà del giudice di valutare i
fatti e le prove secondo la legge e, quindi, anche
sulla valutazione che il Giudice è chiamato ad operare
nel presente processo» (in tal senso si esprime
l’ordinanza del Tribunale ordinario di Treviso,
iscritta al r.o. n. 218 del 2015); ovvero, ancora, che
non è da escludersi che ogni decisione adottabile
«possa essere contestata per ritenuto travisamento del
fatto e delle prove», integrando dunque un’ipotesi di
colpa grave ai sensi della normativa, come oggi
modificata, sulla responsabilità civile dei magistrati
(in tal senso opina, ad esempio, l’ordinanza del
Tribunale ordinario di Catania, iscritta al r.o. n.
113 del 2016).
Tali affermazioni – che pure delineano la semplice e
sola “potenzialità” dell’evenienza di una
responsabilità civile dello Stato (e della successiva,
eventuale, azione di rivalsa nei confronti del
magistrato) connessa ai provvedimenti adottati nel
giudizio a quo – assurgono a discorso giustificativo
della rilevanza delle plurime questioni di legittimità
costituzionale a mezzo del richiamo, comune a tutte le
predette ordinanze di rimessione e su cui esse
lungamente insistono, alle statuizioni della sentenza
n. 18 del 1989.
Rammentano invero i rimettenti che, in tale
pronuncia, questa Corte – chiamata a scrutinare alcune
questioni di legittimità costituzionale sollevate in
relazione alla disciplina della responsabilità civile
dei magistrati di cui alla legge n. 117 del 1988 ed a
fronte della eccezione di inammissibilità delle stesse
per difetto di rilevanza, anche allora avanzata
dall’Avvocatura generale dello Stato − ebbe a statuire
l’infondatezza di detta eccezione.
Si osservò, in proposito, che, effettivamente, l’art.
23 della legge 11 marzo 1953, n. 87 (Norme sulla
costituzione e sul funzionamento della Corte
costituzionale), stabilendo che la questione di
costituzionalità proposta debba essere tale che «il
giudizio non possa essere definito indipendentemente
dalla risoluzione» di essa, «implica, di regola, che
la rilevanza sia strettamente correlata
all’applicabilità della norma impugnata nel giudizio a
quo». Tuttavia, si affermò che «debbono ritenersi
influenti sul giudizio anche le norme che, pur non
essendo direttamente applicabili al giudizio a quo,
attengono allo status del giudice, alla sua
composizione nonché, in generale, alle garanzie ed ai
doveri che riguardano il suo operare», e che pertanto
la «eventuale incostituzionalità di tali norme è
destinata a influire su ciascun processo pendente
davanti al giudice del quale regolano lo status, la
composizione, le garanzie e i doveri: in sintesi, la
“protezione” dell’esercizio della funzione, nella
quale i doveri si accompagnano ai diritti».
Tali affermazioni, secondo i giudici a quibus,
risulterebbero ulteriormente corroborate, ai fini
della rilevanza delle odierne questioni di legittimità
costituzionale, dalla circostanza che la nuova
disciplina sulla responsabilità civile, risultante
dalle modifiche introdotte dalla legge n. 18 del 2015,
ha ampliato le ipotesi che possono dar luogo a
responsabilità dello Stato e del magistrato,
introducendo, tra l’altro, quelle del «travisamento
del fatto o delle prove». Pertanto, quantomeno le
relative disposizioni modificate in tal senso (vale a
dire gli artt. 2, comma 3, e 7, comma 1, della legge
n. 117 del 1988) inciderebbero immediatamente su tutti
i giudizi in corso.
I soli Tribunali ordinari di Verona ed Enna, inoltre,
affermano che le statuizioni della sentenza n. 18 del
1989 sarebbero state implicitamente richiamate, da
questa Corte, nella sentenza n. 237 del 2013.
3.3.– Movendo dall’esame di tale ultimo argomento, si
deve rilevare che il convincimento dei due rimettenti
è erroneo.
Nel giudizio conclusosi con la sentenza n. 237 del
2013, infatti, questa Corte era stata chiamata a
pronunciarsi sulla legittimità costituzionale di norme
che avevano disposto la soppressione di diversi uffici
giudiziari: oggetto del giudizio di costituzionalità
era, dunque, la potestà di ius dicere dei giudici
rimettenti, direttamente e immediatamente dipendente
dalle norme censurate. Nessun dubbio poteva
sussistere, pertanto, sulla rilevanza – secondo
l’ordinaria regola posta dall’art. 23 della legge n.
87 del 1953 – delle sollevate questioni di legittimità
costituzionale, «ben potendo, in limine litis, ogni
giudice investire questa Corte della verifica di
conformità a Costituzione delle disposizioni
legislative che affermino, ovvero escludano, la sua
legittimazione a trattare un determinato procedimento»
(ordinanza n. 258 del 2016), rientrando detta facoltà
nel suo «potere-dovere di verificare la regolare
costituzione dell’organo giudicante, anche in rapporto
alla legittimità costituzionale delle norme che la
disciplinano» (sentenza n. 71 del 1975).
3.4.– Quanto, poi, al richiamo operato da tutti i
giudici rimettenti alla sentenza n. 18 del 1989, in
funzione di giustificazione della rilevanza delle
odierne questioni di legittimità costituzionale, esso
non risulta pertinente.
È qui doveroso sottolineare il ben diverso àmbito
dell’incidente di costituzionalità nel quale vennero a
collocarsi le richiamate affermazioni di questa Corte.
In quella circostanza, infatti, il nucleo principale
delle varie questioni sollevate dai diversi giudici
(ordinari, amministrativi e tributari), che dubitavano
della legittimità costituzionale della prima legge
sulla responsabilità civile dei magistrati, fece leva
– per dedurre la rilevanza delle questioni stesse –
sul fatto che nei diversi giudizi veniva in discorso
l’applicazione della disciplina dettata dall’art. 16
della legge n. 117 del 1988 (poi dichiarata
parzialmente incostituzionale con la sentenza n. 18
del 1989), la quale introduceva – nel processo civile
(art. 131 del codice di procedura civile) ed in quello
penale (art. 148 del codice di procedura penale) – il
verbale relativo alla opinione dissenziente per i
provvedimenti collegiali, per i conseguenti riverberi
che la stessa disciplina presentava proprio sul piano
della responsabilità civile.
Veniva in rilievo inoltre – e in relazione a ciò
questa Corte affermò quanto oggi è richiamato − la
stessa struttura e composizione dell’organo
giudicante, assumendosi, da una delle ordinanze di
rimessione, che il “concorso decisorio”, all’interno
dell’organo collegiale civile, non potesse essere
egualmente distribuito tra il relatore e gli altri
componenti del collegio, poiché era da escludere che
questi ultimi fossero «tenuti ad esaminare gli atti di
causa, a ciò ostando l’immensa mole di lavoro gravante
sui tribunali» e che, conseguentemente, a tale diversa
collocazione “funzionale” interna avrebbe dovuto
corrispondere anche una diversa graduazione di
responsabilità. Prospettiva che indusse questa Corte a
ribadire, al contrario, e proprio in ordine alla
struttura e funzione dell’organo, che «la decisione
emessa dall’organo giudiziario collegiale è un atto
unitario, alla formazione del quale concorrono i
singoli membri del collegio in base allo stesso titolo
ed agli stessi doveri» (sentenza n. 18 del 1989).
Altra ordinanza di rimessione, poi, era stata
adottata dalla sezione specializzata per le
tossicodipendenze, a componente mista, in relazione
alla quale si prospettava questione di legittimità
costituzionale in ordine alla responsabilità dei laici
componenti il collegio.
Infine, per le questioni sollevate da una commissione
tributaria, si osservava, nella ordinanza di
rimessione, che esse attenevano «alla costituzione del
giudice», con la conseguenza che la rilevanza
sussisteva in quanto, «ove le norme impugnate fossero
illegittime, la decisione della Commissione tributaria
sarebbe nulla», anche in questo caso evocando (come
pure nella questione sollevata da un pretore onorario)
il tema della partecipazione dei laici alla giustizia.
Nello scrutinio allora operato da questa Corte in
punto di ammissibilità delle questioni di legittimità
costituzionale, pertanto, ben si spiega la motivazione
adottata (poi meramente richiamata soltanto
dall’immediatamente successiva sentenza n. 243 del
1989). Essa, appunto, si fondava – coerentemente con
il rilievo delle norme processuali allora coinvolte
nei diversi giudizi a quibus – sui profili che
concernevano lo «status di giudice», la «sua
composizione, nonché, in generale, [le] garanzie e [i]
doveri che riguardano il suo operare»: aspetti,
questi, ontologicamente rilevanti nell’àmbito dei
relativi procedimenti – ordinari, speciali,
amministrativi o tributari – dai quali le questioni
provenivano. Come dire che le quaestiones sulla
responsabilità civile dei magistrati erano allora
rilevanti in quanto direttamente collegate con profili
attinenti alla struttura dell’organo e ad ipotizzate
“distinzioni” funzionali interne ad esso: dunque, alla
sua stessa composizione.
3.5.– Si trattava di un quadro profondamente diverso
da quello che viene oggi in attenzione e che, in sé,
vale a tracciare un netto distinguo tra dette
statuizioni – pertinenti a quello specifico quadro di
riferimento – e le altre che questa Corte è chiamata
ad adottare circa la rilevanza delle questioni ora in
esame.
Nell’àmbito delle odierne questioni, infatti, ciò che
questa Corte è tenuta a verificare è la necessaria
relazione di “dipendenza funzionale” tra giudizio a
quo e tema agitato attraverso la questione di
legittimità costituzionale: relazione che, secondo la
costante giurisprudenza di questa Corte, deve assumere
i connotati della pregiudizialità, la quale comporta
l’impossibilità di definire il procedimento
pregiudicato in assenza della delibazione della
quaestio pregiudicante.
Ebbene, alla luce di tali preliminari rilievi e
tenuto conto di quanto gli stessi giudici rimettenti
hanno posto in luce al fine di asseverare la
sussistenza della rilevanza, se ne deve desumere che
le questioni sono state dai rimettenti delibate a
prescindere da qualsiasi considerazione circa una loro
diretta incidenza sullo statuto di autonomia e di
indipendenza dei magistrati, tale da condizionare
strutturalmente e funzionalmente lo ius dicere, ma
facendo esclusivo riferimento alle sue modalità di
esercizio. Né rileva che tali modalità possano
costituire elementi variamente perturbatori della
condizione psicologica di questo o quel magistrato,
secondo i principi, del resto, costantemente ribaditi
– sia prima sia dopo la sentenza n. 18 del 1989 –
dalla giurisprudenza di questa Corte.
Si è escluso, infatti, che potesse strutturare il
nesso di pregiudizialità, richiesto ai fini di rendere
rilevante la questione, il mero richiamo del giudice a
quo al turbamento psicologico e della propria serenità
di giudizio prodotto dall’applicazione dei «ferri di
sicurezza» nelle operazioni di traduzione degli
imputati detenuti, «non potendosi ovviamente
qualificare per tale una soggettiva situazione
psicologica come quella allegata dal giudicante che,
oltre tutto, deriva da norme assolutamente estranee
all’oggetto del processo principale» (sentenza n. 147
del 1974).
Allo stesso modo, si è pure escluso che potessero
considerarsi rilevanti, in un qualsiasi giudizio di
competenza della Corte dei conti, questioni volte a
denunciare l’asserita menomazione della serenità e
autonomia di giudizio dei magistrati di detta Corte
derivante dal carattere, in assunto, «troppo latamente
discrezionale» dei poteri riconosciuti al Presidente
della Corte stessa in materia di assegnazione di
funzioni e promozioni: le doglianze attenevano,
infatti, a disposizioni che non dovevano essere
applicate dal giudice rimettente, riflettendo
«violazioni solo potenziali ma non attuali delle
garanzie costituzionali» (sentenza n. 19 del 1978).
Nessun seguito hanno avuto, altresì, più di recente,
le questioni intese a censurare, nell’àmbito di
ordinari giudizi, la previsione di compensi dei
giudici di pace e dei componenti delle commissioni
tributarie collegati ad ogni singolo processo
definito: sistema che si asseriva idoneo a
condizionare psicologicamente l’operato di detti
giudici, e dunque a comprometterne la terzietà ed
imparzialità, inducendoli ad optare non per le
soluzioni ritenute più corrette, ma per quelle che
permettevano di decidere un maggior numero di cause in
minor tempo, e consentendo, inoltre, alla parte
attrice o ricorrente di avvantaggiarli economicamente
con la proposizione di domande o ricorsi separati,
anziché di domande o ricorsi cumulativi. Anche simili
questioni sono state ritenute, infatti, prive di
rilevanza, in quanto attinenti a norme che non
venivano affatto in rilievo ai fini della decisione
delle controversie di cui i giudici rimettenti erano
investiti (ex plurimis, ordinanze n. 421 del 2008, n.
180 del 2006 e n. 326 del 1987).
3.6.– Più in generale, va riconosciuto, tuttavia, che
un sistema che non garantisse un adeguato presidio
istituzionale in capo alla posizione del giudice si
presenterebbe, a sua volta, fortemente asintonico
rispetto a quel rigoroso presupposto di legalità a cui
il giudice è costituzionalmente tenuto.
Il ruolo del giudice, nell’architettura
costituzionale della giurisdizione, appare infatti
peculiare, non potendosi escludere a priori che norme,
pur non immediatamente applicabili nel processo,
vadano ad incidere in maniera evidente ed attuale
sulle garanzie costituzionali della funzione
giurisdizionale, così condizionando l’esercizio della
relativa attività. Ciò tuttavia presuppone che tale
incidenza – per qualità, intensità, univocità ed
evidenza della sua direzione, immediatezza ed
estensione dei suoi effetti – sia tale da determinare
una effettiva interferenza sulle condizioni di
indipendenza e terzietà nel decidere, a prescindere da
qualsiasi profilo che possa riguardare un eventuale
“perturbamento psicologico” del singolo giudice.
Di là da questa prospettiva, ai fini della rilevanza
occorrerà ulteriormente verificare se la norma
asseritamente interferente sullo status di magistrato
ne comprometta o possa comprometterne l’indipendenza e
la terzietà in relazione alla concreta regiudicanda
posta al suo esame ed alla specifica e conseguente
decisione che è chiamato ad adottare nel giudizio a
quo. Presupposti − questi – che non è dato rinvenire
nelle odierne questioni, alla luce della stessa
motivazione sulla rilevanza fornita dai giudici a
quibus in relazione all’attuale sistema normativo
sulla responsabilità civile del giudice.
3.7.– In conclusione sul punto, devono pertanto
essere dichiarate inammissibili, perché irrilevanti,
tutte le questioni sollevate con le ordinanze dei
Tribunali ordinari di Verona (r.o. n. 198 del 2015),
di Treviso (r.o. n. 218 del 2015), di Catania (r.o. n.
113 del 2016) e di Enna (r.o. n. 126 del 2016).
4.– I profili di inammissibilità dianzi evidenziati
non coinvolgono, invece, l’ordinanza di rimessione del
Tribunale ordinario di Genova (r.o. n. 130 del 2016),
unica, fra quelle in esame, emessa nell’àmbito di un
giudizio risarcitorio promosso nei confronti dello
Stato ai sensi della legge n. 117 del 1988.
4.1.– Con riguardo alle questioni sollevate da detta
ordinanza, l’Avvocatura generale dello Stato ha
formulato una diversa eccezione di inammissibilità.
In base al previgente art. 5 della legge n. 117 del
1988 – abrogato dall’impugnato art. 3, comma 2, della
legge n. 18 del 2015 – il giudice istruttore della
causa volta ad ottenere il ristoro dei danni
conseguenti all’esercizio delle funzioni giudiziarie
doveva rimettere le parti davanti al collegio alla
prima udienza, ai fini della preliminare verifica
della sussistenza dei presupposti dell’azione, della
sua tempestività in rapporto al previsto termine
biennale di proposizione e della sua non manifesta
infondatezza (cosiddetto “filtro di ammissibilità”).
Nel caso di specie, il giudice istruttore ha
provveduto nel modo ora indicato, sul presupposto che,
in assenza di una disciplina transitoria, il
meccanismo di “filtro” dovesse ritenersi ancora
applicabile in rapporto alle domande risarcitorie
proposte dopo l’entrata in vigore della legge di
riforma, ma per illeciti anteriori ad essa, quale
quella di cui si discute nel giudizio principale.
Il collegio rimettente reputa, tuttavia, di dover
aderire alle opposte indicazioni della giurisprudenza
di legittimità (e, in particolare, della sentenza
della Corte di cassazione, sezione terza civile, 15
dicembre 2015, n. 25216), secondo le quali
l’abolizione del “filtro” – in ragione della sua
valenza processuale e non sostanziale – opera per
tutti i giudizi introdotti dopo l’entrata in vigore
della legge n. 18 del 2015 (ancorché relativi ad
illeciti pregressi): circostanza che imporrebbe al
collegio stesso di restituire gli atti al giudice
istruttore per la prosecuzione del giudizio nelle
forme ordinarie. Di qui la ritenuta rilevanza delle
questioni sollevate, intese a censurare proprio e
soltanto l’avvenuta soppressione del “filtro”.
Obietta il Presidente del Consiglio dei ministri che
il collegio rimettente, essendo stato investito della
decisione dal giudice istruttore ai sensi dell’art.
189 cod. proc. civ., avrebbe potuto definire in ogni
caso la controversia, a prescindere dal previo esame
della domanda in sede di filtro. Nella stessa
ordinanza di rimessione si dà atto, d’altro canto, di
come alcune fra le plurime eccezioni di
inammissibilità della domanda risarcitoria, formulate
dalla parte convenuta nel giudizio a quo, potrebbero
rivelarsi fondate. A parere dell’Avvocatura generale
dello Stato, pertanto, il collegio avrebbe dovuto
verificare preventivamente se la causa potesse essere
decisa, esaminando le questioni preliminari pur di
fronte all’erronea rimessione della causa da parte del
giudice istruttore sulla base della disciplina
previgente.
4.2.– L’eccezione della difesa dell’interveniente non
è fondata.
Ove pure fosse immediatamente riscontrabile una
ragione di inammissibilità della domanda, le questioni
inciderebbero, comunque sia, sulle modalità
procedurali della relativa verifica, che l’abrogato
art. 5 regolava con disciplina ad hoc, allo stato non
più applicabile e che il rimettente mira per l’appunto
a ripristinare, tramite la dichiarazione di
illegittimità costituzionale della norma meramente
abrogatrice.
In base alla disposizione abrogata, infatti, il
tribunale doveva deliberare entro 40 giorni in camera
di consiglio, anziché nelle forme ordinarie del
giudizio di cognizione (che prevedono la possibile
discussione in udienza pubblica, ai sensi dell’art.
275 cod. proc. civ.), dichiarando l’inammissibilità
della domanda con decreto motivato (e non già con
sentenza), impugnabile non nei modi ordinari, ma in
quelli previsti dall’art. 739 cod. proc. civ. per i
provvedimenti in camera di consiglio.
Se la domanda era ritenuta ammissibile, d’altro
canto, il tribunale doveva disporre la prosecuzione
del processo e la trasmissione degli atti ai titolari
dell’azione disciplinare (previsione anche questa
venuta meno).
La rilevanza delle questioni è, pertanto, indubbia.
5.– Ancorché ammissibili, le questioni prospettate
dall’ordinanza di rimessione del Tribunale ordinario
di Genova (r.o. n. 130 del 2016) sono tuttavia
infondate.
5.1.– Il giudice a quo prospetta plurimi dubbi di
legittimità costituzionale del solo art. 3, comma 2,
della legge n. 18 del 2015, il quale, come già detto,
abrogando l’art. 5 della legge n. 117 del 1988, ha
eliminato il “filtro di ammissibilità” della domanda
risarcitoria proposta nei confronti dello Stato.
Il Tribunale ordinario di Genova reputa,
preliminarmente, che la soppressione del meccanismo
dianzi descritto non possa trovare «pertinente»
giustificazione nel richiamo alle pronunce «della
Corte di Strasburgo» o di quelle della Corte di
giustizia dell’Unione europea, il cui fondamento non
riposerebbe sulla «responsabilità del singolo
magistrato, ma (su) quella dello Stato», con la
conseguenza che tali decisioni «non imponevano alcuna
modifica della legge n. 117/1988 dal punto di vista
processuale».
Ciò premesso, il rimettente ritiene che la
disposizione denunciata violerebbe, anzitutto, l’art.
111 Cost., per contrasto con il principio di
ragionevole durata del processo. Il meccanismo di
“filtro” risponderebbe, infatti, al comune interesse
tanto del cittadino, che si ritenga leso, quanto dello
Stato, potenziale responsabile, a che l’eventuale
inammissibilità della domanda risarcitoria sia
dichiarata al più presto e con procedura snella. In
assenza di tale meccanismo, i tempi per la pronuncia
sono invece quelli del processo ordinario, di
«lunghezza eccessiva ed irragionevole».
La norma censurata violerebbe, inoltre, l’art. 3
Cost., sotto il duplice profilo della disparità di
trattamento e della irragionevolezza. L’abolizione del
“filtro”, da essa disposta, contrasterebbe, infatti,
con il sempre più diffuso ricorso del legislatore a
meccanismi di questo tipo e, in particolare, con
l’avvenuta introduzione di «pronunce semplificate di
inammissibilità» in rapporto alle impugnazioni
ordinarie: istituti, questi ultimi, comparabili
all’azione prevista dalla legge n. 117 del 1988,
atteggiandosi essa, spesso, come un «processo sul
processo» (il riferimento del rimettente è alle
previsioni degli artt. 348-bis e 348-ter cod. proc.
civ., quanto all’appello, e degli artt. 360-bis e 375,
primo comma, numeri 1 e 5, cod. proc. civ., quanto al
ricorso per cassazione).
L’intervento abrogativo censurato pregiudicherebbe,
inoltre, l’attuazione del giusto processo – così
integrando un ulteriore vulnus all’art. 111 Cost. −
anche nel giudizio nel quale si assume essersi
verificato il fatto dannoso. Imbrigliando
immediatamente le azioni di responsabilità
inammissibili o palesemente infondate, il meccanismo
processuale soppresso svolgerebbe, infatti, una
essenziale funzione di tutela della serenità di
giudizio del giudice, scongiurando il pericolo della
cosiddetta «giurisprudenza “difensiva”», ossia che il
giudice abdichi alla propria posizione di terzietà e
imparzialità in favore delle decisioni che appaiono
per lui meno “rischiose”.
Risulterebbero altresì violati i principi di
soggezione del giudice solo alla legge (art. 101
Cost.) e di autonomia e indipendenza della
magistratura (art. 104 Cost.), alla luce delle
affermazioni della giurisprudenza costituzionale
secondo cui la presenza di un “filtro”, che ponga il
giudice al riparo da domande temerarie o
intimidatorie, dovrebbe ritenersi indispensabile per
la salvaguardia dei corrispondenti valori (sono citate
le sentenze n. 468 del 1990, n. 18 del 1989 e n. 2 del
1968).
La norma censurata si porrebbe, infine, in contrasto
con il principio del giudice naturale precostituito
per legge (art. 25 Cost.). In mancanza del meccanismo
del “filtro”, infatti, il magistrato sarebbe
incentivato ad esercitare la facoltà di intervento nel
giudizio risarcitorio prevista dall’art. 6 della legge
n. 117 del 1988, non essendo più nettamente distinto
l’esame dei profili di ammissibilità della domanda da
quello del merito: ciò che, rendendolo parte di quel
giudizio, farebbe scattare l’obbligo di astensione nel
processo originario ai sensi dell’art. 51, primo
comma, numero 3), cod. proc. civ. In ogni caso, il
giudice potrebbe ravvisare i presupposti per
un’astensione facoltativa. In conseguenza, la
proposizione dell’azione di responsabilità potrebbe
costituire indiretto strumento per distogliere la
causa dal suo giudice naturale.
5.2.– Movendo dal preliminare riferimento del giudice
a quo alle decisioni della Corte di giustizia
dell’Unione europea, va rammentato come un forte
stimolo alla riforma operata dalla legge n. 18 del
2015 sia venuto proprio dai principi affermati dalla
Corte di Lussemburgo, riguardo all’obbligo degli Stati
membri di riparare i danni causati ai singoli dalle
violazioni del diritto comunitario (ora, dell’Unione
europea) commesse da organi giurisdizionali nazionali
(anche di ultimo grado): principi con i quali alcune
delle limitazioni previste dalla legge n. 117 del 1988
sono state ritenute incompatibili (Corte di giustizia,
grande sezione, sentenza 13 giugno 2006, in causa
C-173/03, Traghetti del Mediterraneo spa), tanto da
dar luogo all’apertura di una procedura di infrazione,
decisa in senso sfavorevole per il nostro Paese (Corte
di giustizia, sentenza 24 novembre 2011, in causa
C-379/10, Commissione europea contro Repubblica
italiana).
Nel contesto di tali principi, assumono qui rilievo,
in particolare, quelli relativi alla “giustiziabilità”
della pretesa risarcitoria del danneggiato.
La Corte di Giustizia, a partire dalla nota pronuncia
Köbler (sentenza 30 settembre 2003, in causa C-224/01,
Gerhard Köbler), ebbe infatti a statuire che «[…] è
nell’ambito delle norme del diritto nazionale relative
alla responsabilità che lo Stato è tenuto a riparare
le conseguenze del danno provocato, fermo restando che
le condizioni stabilite dalle legislazioni nazionali
in materia di risarcimento dei danni non possono
essere meno favorevoli di quelle che riguardano
reclami analoghi di natura interna e non possono
essere congegnate in modo da rendere praticamente
impossibile o eccessivamente difficile ottenere il
risarcimento».
In tale affermazione – ribadita dai costanti arresti
successivi (ex multis, Corte di giustizia dell’Unione
europea, grande sezione, sentenza 13 marzo 2007, in
causa C-524/04, Test Claimants in the Thin Cap Group
Litigation; Corte di giustizia dell’Unione europea,
sentenza 25 novembre 2010, in causa C-429/09, Günter
Fuß; Corte di giustizia dell’Unione europea, sentenza
9 settembre 2015, in causa C-160/14, João Filipe
Ferreira da Silva e Brito e altri) – risultano
compendiati tanto il «principio di equivalenza» quanto
il «principio di effettività», i quali così assurgono
a cardini necessari di ogni diritto nazionale in tema
di responsabilità dello Stato per le conseguenze del
danno provocato da provvedimenti giurisdizionali
adottati in violazione del diritto europeo.
Il «principio di equivalenza» − secondo denominazione
propria ed originale della Corte di giustizia –
postula che le condizioni stabilite dalle legislazioni
nazionali in materia di risarcimento dei danni nei
confronti dello Stato, per la responsabilità civile in
esito alla violazione del diritto europeo per mezzo di
provvedimento giurisdizionale, non possono essere
«meno favorevoli» di quelle riguardanti analoghi
reclami di natura interna, vale a dire delle altre
“normali” azioni risarcitorie esercitabili dai
cittadini nei confronti dello Stato in altre e diverse
materie.
Il «principio di effettività» esige, poi, che i
meccanismi procedurali del diritto nazionale non siano
congegnati in modo da rendere praticamente impossibile
o eccessivamente difficile ottenere il risarcimento.
5.3.– L’affermazione di tali principi − pur se non
immediatamente e specificamente pretensivi
dell’abolizione del cosiddetto “filtro di
ammissibilità” contemplato dall’art. 5 della legge n.
117 del 1988 – ha rappresentato un considerevole
mutamento del quadro normativo di riferimento in tema
di responsabilità civile dello Stato e del giudice,
finendo inevitabilmente per ispirare e permeare
l’intervento riformatore, sul punto, della legge n. 18
del 2015. Al riguardo, il legislatore ha ritenuto che,
per un verso, l’azione di responsabilità nei confronti
dello Stato per i danni conseguenti ad un
provvedimento giudiziario non si collocasse in una
condizione di equivalenza rispetto alle azioni
risarcitorie nei confronti dello Stato in altre
materie che non prevedono un simile “filtro” e, per
altro verso, che l’esperienza applicativa della legge
n. 117 del 1988, arrestando le azioni di danno contro
lo Stato in larghissima misura nella fase della
delibazione preliminare, non avesse garantito
l’effettività del risarcimento per il cittadino
danneggiato. È appena il caso di sottolineare, al
proposito, che l’intervento riformatore non era
evidentemente limitabile alle sole violazioni del
diritto europeo, se non al prezzo di determinare una
irragionevole disparità di trattamento rispetto alle
violazioni delle norme del diritto nazionale che
fossero all’origine, anch’esse, di danno per il
cittadino.
Come più volte affermato da questa Corte, nella
materia in esame occorre perseguire il delicato
bilanciamento tra due interessi contrapposti: da un
lato, il diritto del soggetto ingiustamente
danneggiato da un provvedimento giudiziario ad
ottenere il ristoro del pregiudizio patito, posto che
«una legge che negasse al cittadino danneggiato dal
giudice qualunque pretesa verso l’amministrazione
statale sarebbe contraria a giustizia» (sentenza n. 2
del 1968); dall’altro, la salvaguardia delle funzioni
giudiziarie da possibili condizionamenti, a tutela
dell’indipendenza e dell’imparzialità della
magistratura, «in quanto la peculiarità delle funzioni
giudiziarie e la natura dei relativi provvedimenti
suggeriscono condizioni e limiti alla responsabilità
dei magistrati, specie in considerazione dei disposti
costituzionali appositamente dettati per la
Magistratura (artt. 101 e 113), a tutela della sua
indipendenza e dell’autonomia delle sue funzioni»
(sentenza n. 26 del 1987).
Tale bilanciamento è stato operato anche dalla legge
di riforma n. 18 del 2015, fondamentalmente tramite
una più netta divaricazione tra la responsabilità
civile dello Stato nei confronti del danneggiato − che
le istituzioni europee chiedevano con forza di
espandere − e la responsabilità civile del singolo
magistrato. Il legislatore della riforma ha cioè
mirato a superare la piena coincidenza oggettiva e
soggettiva degli àmbiti di responsabilità dello Stato
e del magistrato e, in tale prospettiva, ha ritenuto
di ampliare il perimetro della prima a prescindere dai
confini, più ristretti, della seconda, così
stemperando il meccanico ed automatico effetto
dell’accertamento della responsabilità dello Stato sul
magistrato nel giudizio di rivalsa.
In tale cornice di rinnovato bilanciamento normativo
− i cui termini sono rimessi alla discrezionalità del
legislatore, nei limiti della ragionevolezza − si
colloca la scelta legislativa di abolizione del
cosiddetto “filtro di ammissibilità”, ritenuta
funzionale al nuovo impianto normativo, specie se
riguardata alla luce dei già ricordati principi
affermati dalla Corte di giustizia dell’Unione
europea. Non è costituzionalmente necessario, infatti,
che, per bilanciare i contrapposti interessi di cui si
è detto, sia prevista una delibazione preliminare
dell’ammissibilità della domanda contro lo Stato,
quale strumento indefettibile di protezione
dell’autonomia e dell’indipendenza della magistratura.
Tale esigenza può essere infatti soddisfatta dal
legislatore per altra via: ciò è quanto accaduto con
la legge n. 18 del 2015, per un verso mediante il
mantenimento del divieto dell’azione diretta contro il
magistrato e con la netta separazione dei due àmbiti
di responsabilità, dello Stato e del giudice; per un
altro, con la previsione di presupposti autonomi e più
restrittivi per la responsabilità del singolo
magistrato, attivabile, in via di rivalsa, solo se e
dopo che lo Stato sia rimasto soccombente nel giudizio
di danno; per un altro ancora, tramite il mantenimento
di un limite della misura della rivalsa. Tanto vale a
stornare il paventato pericolo che l’abolizione del
meccanismo processuale in esame determini un
pregiudizio alla «serenità del giudice» come pure la
temuta deriva verso una «giurisprudenza difensiva»,
ipotesi, questa, che evidentemente oblitera l’elevato
magistero proprio di ogni funzione giurisdizionale.
Che tutto ciò valga ad escludere il rischio – secondo
una direttrice opposta a quanto riscontrato nel
precedente assetto circa la sostanziale
“irresponsabilità” dei magistrati – di un eventuale
abuso dell’azione risarcitoria è questione, poi, che
solo l’attuazione nel tempo della nuova disciplina
potrà chiarire.
5.4.– Né le conclusioni sopra assunte palesano
disarmonia o, tantomeno, contrasto con le pregresse
affermazioni sul punto di questa Corte, richiamate dal
Tribunale rimettente.
Il giudice a quo evoca taluni contenuti argomentativi
delle sentenze n. 2 del 1968 e, soprattutto, n. 18 del
1989 e n. 468 del 1990.
È agevole tuttavia rilevare che la più remota di tali
pronunce si è limitata ad affermare in termini
generali, come già ricordato, l’esigenza di prevedere
«condizioni e limiti» alla responsabilità del
magistrato, avuto riguardo alla situazione normativa
dell’epoca (che prevedeva una responsabilità civile
diretta del magistrato limitata ai casi di dolo,
frode, concussione e denegata giustizia, condizionando
la domanda risarcitoria all’autorizzazione del
Ministro di grazia e giustizia: originari artt. 55, 56
e 74 cod. proc. civ.). Affermazione, questa, di
imprescindibile ed immutabile valenza, ma che risulta,
al più, neutra rispetto all’odierno thema decidendum.
Le affermazioni sul preteso «rilievo costituzionale»
del filtro sono piuttosto contenute nella già citata
sentenza n. 18 del 1989 e, soprattutto, nella n. 468
del 1990. Nella prima di tali pronunce, questa Corte
ebbe ad affermare che «la previsione del giudizio di
ammissibilità della domanda (art. 5, l. cit.)
garantisce adeguatamente il giudice dalla proposizione
di azioni “manifestamente infondate”, che possano
turbarne la serenità, impedendo, al tempo stesso, di
creare con malizia i presupposti per l’astensione e la
ricusazione». Nella sentenza n. 468 del 1990, si
enunciò poi l’assunto della «indispensabilità di un
“filtro” a garanzia della indipendenza ed autonomia
della funzione giurisdizionale».
Se doverosamente riguardate nella cornice storica e
normativa, oltre che nella specifica occasio che ebbe
a determinarle, queste affermazioni risultano tuttavia
di valore assai meno dirimente rispetto a quello loro
attribuito dalle argomentazioni del tribunale
rimettente.
L’affermazione – contenuta nella sentenza n. 18 del
1989 − relativa alla “garanzia adeguata” derivante dal
preventivo giudizio di ammissibilità rispetto alla
proposizione di azioni manifestamente infondate o
temerarie non individua di certo, in tale rimedio, la
soluzione unica e costituzionalmente obbligata
affinché un sistema di responsabilità civile non
risulti strutturalmente lesivo dell’autonomia ed
indipendenza della magistratura, incidendo sul
“perturbamento della serenità” del giudice. Già si è
osservato che, in un mutato quadro storico e
normativo, il legislatore ha praticato, in forme
diverse e non censurabili per irragionevolezza, quel
bilanciamento di valori contrapposti che, vigente la
legge n. 117 del 1988, risultava svolto dal meccanismo
procedurale in esame, oggi abrogato dalla norma
censurata. Ciò è tanto più vero considerando, inoltre,
che, anche a mezzo della citata argomentazione, questa
Corte, con la sentenza n. 18 del 1989, ebbe a ritenere
non fondato il dubbio di costituzionalità inerente
all’«intera l. 13 aprile 1988, n. 117»: dubbio allora
prospettato per «la previsione, in sé, di tale
responsabilità», reputando, il giudice rimettente
dell’epoca, che la stessa introduzione di una
disciplina della responsabilità civile dei giudici per
colpa grave compromettesse «l’imparzialità della
magistratura, con l’attribuire alle parti uno
strumento di pressione idoneo ad influenzarne le
decisioni». Da qui la precisa valenza che il
riferimento alla “garanzia adeguata” del filtro
assumeva in quella decisione.
Parimente, anche l’indicata affermazione della
sentenza n. 468 del 1990 – circa la «indispensabilità
di un “filtro” a garanzia della indipendenza ed
autonomia della funzione giurisdizionale» − assume una
connotazione diversa rispetto a quella propugnata dal
tribunale rimettente di soluzione costituzionalmente
imposta. Mette conto, infatti, di rammentare
l’assoluta peculiarità della prospettiva da cui tale
affermazione trasse origine: quella, cioè,
dell’estensione del meccanismo del filtro alle azioni
di danno promosse per fatti anteriori alla sua entrata
in vigore; azioni che – se pure fortemente limitate
nei presupposti, in base all’abrogato art. 55 cod.
proc. civ. – avevano, però, come destinatario diretto
il magistrato. Come dire che il riferimento
all’«indispensabilità di un “filtro”» quale garanzia
dell’indipendenza ed autonomia del giudice risultava
riferito ad un sistema così congegnato, del tutto
diverso da quello odierno che non prevede forme di
responsabilità diretta del magistrato.
Alla luce di quanto precede, le questioni sollevate
dal Tribunale ordinario di Genova in riferimento ai
principi di indipendenza e autonomia della
magistratura e di terzietà e imparzialità del giudice,
di cui agli artt. 101, 104 e 111 Cost., debbono
ritenersi quindi non fondate.
5.5.– Infondato è, altresì, il dubbio di
costituzionalità avanzato dal giudice a quo in
relazione all’art. 3 Cost., sulla base della ritenuta
irragionevolezza intrinseca della soppressione del
filtro di ammissibilità e della violazione del
principio di eguaglianza rispetto alle «pronunce
semplificate di inammissibilità» introdotte dal
legislatore in rapporto alle impugnazioni ordinarie.
Invero, l’àmbito del tutto eterogeneo in cui si muove
il raffronto prospettato dal rimettente – e
rappresentato dagli artt. 348-bis e 348-ter cod. proc.
civ., in relazione all’appello, e dagli artt. 360-bis
e 375, primo comma, numeri 1) e 5), cod. proc. civ.,
riguardo al ricorso per cassazione – rende la censura
priva di fondamento. La mera «comunanza logica»
evocata dal giudice a quo non vale evidentemente ad
accomunare normativamente – e, dunque, a rendere
comparabili − strumenti deflattivi e semplificativi
innestati dal legislatore nel regime delle
impugnazioni civili con l’abrogato meccanismo del
“filtro di ammissibilità”, il quale riguardava il
giudizio di primo grado, la cui disciplina generale
non contempla analoghi meccanismi. E ciò anche a
prescindere dalla diversità di scopi degli istituti
nonché dalla discrezionalità di cui gode il
legislatore nelle scelte in materia processuale, il
cui limite della manifesta irragionevolezza, ad ogni
modo, non risulta, nel caso in esame, travalicato né
in senso assoluto, né “per comparazione”.
5.6.– È altresì infondata la censura dell’art. 3,
comma 2, della legge n. 18 del 2015 per violazione del
principio del giudice naturale precostituito per legge
(art. 25 Cost.), che si verificherebbe, secondo il
giudice rimettente, perché la contemporanea pendenza
del giudizio contro lo Stato e di quello principale –
agevolata dall’eliminazione del “filtro di
ammissibilità” – indurrebbe il giudice del secondo
giudizio ad astenersi o all’astensione addirittura lo
obbligherebbe, nel caso in cui intervenisse nel
giudizio intentato nei confronti dello Stato.
A prescindere dalla considerazione che l’identica
situazione oggi paventata dal rimettente ben poteva
verificarsi anche in vigenza del meccanismo abrogato,
è sufficiente osservare che, secondo la giurisprudenza
di legittimità (Corte di cassazione, sezioni unite
civili, sentenza 22 luglio 2014, n. 16627), la
pendenza della causa di danno contro lo Stato non
costituisce motivo di astensione o ricusazione del
giudice autore del provvedimento. E ciò – come
recentemente affermato dalla Corte di cassazione,
sezioni unite civili, sentenza 23 giugno 2015, n.
13018 – neppure nel caso di intervento del magistrato
in detta causa: non vi è, infatti, un rapporto diretto
parte-magistrato, che valga a qualificare il secondo
come debitore – anche solo potenziale – della prima.
5.7.– È infine non fondata la questione in
riferimento all’art. 111 Cost., sotto il profilo del
contrasto con il principio della ragionevole durata
del processo.
Il giudice a quo – motivando tale dubbio di
legittimità costituzionale sulla base dell’assunto
che, abolito il filtro preliminare, i tempi per
pervenire ad una pronuncia sull’ammissibilità sono
invece quelli del processo ordinario, di «lunghezza
eccessiva ed irragionevole» − non considera che detto
dubbio dovrebbe per ciò stesso inerire a tutti i
giudizi civili ordinari se non preceduti da meccanismi
di preliminare delibazione della domanda simili a
quello contemplato dall’abrogato art. 5 della legge n.
117 del 1988. Ciò che rende di evidente precarietà
logica la premessa argomentativa del rimettente e,
dunque, non fondata la questione che da essa si
sviluppa.
5.8.– In conclusione, tutte le questioni di
legittimità costituzionale, aventi per oggetto l’art.
3, comma 2, della legge n. 18 del 2015, prospettate
dal Tribunale ordinario di Genova, debbono essere
dichiarate non fondate.
per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE
riuniti i giudizi,
1) dichiara inammissibili le questioni di legittimità
costituzionale degli artt. 2, comma 1, lettere a), b)
e c), 3, comma 2, e 4 della legge 27 febbraio 2015, n.
18 (Disciplina della responsabilità civile dei
magistrati), e dell’art. 9, comma 1, della legge 13
aprile 1988, n. 117 (Risarcimento dei danni cagionati
nell’esercizio delle funzioni giudiziarie e
responsabilità civile dei magistrati), come modificato
dall’art. 6 della legge n. 18 del 2015, sollevate, in
riferimento agli artt. 3, 24, 25, primo comma, 81,
terzo comma, 101, secondo comma, e 111, secondo comma,
della Costituzione, dal Tribunale ordinario di Verona,
con l’ordinanza indicata in epigrafe;
2) dichiara inammissibili le questioni di legittimità
costituzionale degli artt. «4 e/o 7», 7 e 8, comma 3,
della legge n. 117 del 1988, come modificati o
sostituiti dalla legge n. 18 del 2015, e dell’art. 3,
comma 2, della legge n. 18 del 2015, sollevate, in
riferimento agli artt. 3, 25, 101, «101 e seguenti»,
104 e 113 Cost., dal Tribunale ordinario di Treviso,
con l’ordinanza indicata in epigrafe;
3) dichiara inammissibili le questioni di legittimità
costituzionale degli artt. 4, comma 3, 7, 8, comma 3,
e 9, comma 1, della legge n. 117 del 1988, come
modificati o sostituiti dalla legge n. 18 del 2015, e
dell’art. 3, comma 2, della legge n. 18 del 2015,
sollevate, in riferimento agli artt. 3, 24, 28, 101,
111 e «101-113» Cost., dal Tribunale ordinario di
Catania, con l’ordinanza indicata in epigrafe;
4) dichiara inammissibili le questioni di legittimità
costituzionale dell’art. 2, commi 2 e 3, della legge
n. 117 del 1988, come sostituito dall’art. 2, comma 1,
lettere b) e c), della legge n. 18 del 2015,
sollevate, in riferimento agli artt. 101, secondo
comma, 104, primo comma, 107, terzo comma, e 134
Cost., dal Tribunale ordinario di Enna, con
l’ordinanza indicata in epigrafe;
5) dichiara non fondate le questioni di legittimità
costituzionale dell’art. 3, comma 2, della legge n. 18
del 2015, sollevate, in riferimento agli artt. 3, 25,
101, 104 e 111 Cost., dal Tribunale ordinario di
Genova con l’ordinanza indicata in epigrafe.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte
costituzionale, Palazzo della Consulta, il 3 aprile
2017.
F.to:
Paolo GROSSI, Presidente
Franco MODUGNO, Redattore
Roberto MILANA, Cancelliere
Depositata in Cancelleria il 12 luglio 2017.
Il Direttore della Cancelleria
F.to: Roberto MILANA
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