[Area] Su improcedibilità, criteri di priorità e nuovo volto della pena

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PROCESSO PENALE: CAMBIARE SÌ. MA COME?

- Su improcedibilità, criteri di priorità e nuovo volto della pena -

_Una riforma necessaria, ma verso quale prospettiva? Per un processo dai 
tempi ragionevoli che coniughi efficienza e complessità, contro le 
derive economiciste che misurano la giurisdizione in termini di mera 
produttività numerica, dietro alla quale si possono celare gravi 
ingiustizie._

Il Parlamento discute in questi giorni il disegno di legge sulla riforma 
del processo penale [AC-2435] e gli emendamenti ad esso apportati dal 
Governo.

I dati statistici confermano l'ineludibilità di una riforma. Ne offrono 
conferma i dati riportati nell'ultima relazione svolta all'inaugurazione 
dell'anno giudiziario 2021.

Il numero di affari pendenti è - da anni - straordinariamente alto. Il 
numero di prescrizioni dichiarate dall'autorità giudiziaria procedente, 
anche: nel 2019, prima della _pandemia_, il dato nazionale era pari 
all'8,7%; nelle corti di appello - dato nazionale - le prescrizioni 
dichiarate risultano pari al 25,8% delle definizioni (e sappiamo che 
tale dato ha un'incidenza diversamente distribuita sul territorio 
nazionale). L'udienza preliminare è incapace di esercitare la funzione 
di "filtro" che le era assegnata nel disegno originario del codice (così 
la Commissione Lattanzi: «i dati statistici sono impietosi e dimostrano 
che, nei casi in cui l'udienza preliminare si conclude con un rinvio a 
giudizio - ossia nel 63% dei casi - essa genera un aumento di durata del 
processo di primo grado di circa 400 gg. Complessivamente, l'udienza 
preliminare filtra poco più del 10% delle imputazioni per i processi nei 
quali è prevista e non incide peraltro in modo significativo sul tasso 
dei proscioglimenti in dibattimento). La durata media dei procedimenti è 
preoccupante e - quanto ai giudizi di appello - straordinariamente 
elevata (durata media al giugno 2019, pre-pandemia: 840 giorni; e 
sappiamo che la durata media dei procedimenti di appello è diversamente 
distribuita sul territorio nazionale).

Non solo. La fotografia di un sistema penale inefficiente è restituita 
anche dai dati relativi alla c.d. _popolazione carceraria_: al 30 giugno 
2021, il numero di detenuti presenti (oltre 53mila) è superiore alla 
capienza regolamentare (oltre 51mila); dei detenuti presenti, circa il 
30% non è irrevocabilmente condannato e, tra essi, il 15% è ancora in 
attesa di una condanna di primo grado.

Si tratta di dati che dimostrano che l'attuale processo penale non è in 
grado di assicurare il fine per cui esso esiste e che lo legittima: 
accertare i fatti e offrire una verità processuale in tempi ragionevoli.

Un simile quadro impone di intervenire. Non solo perché è necessario 
rispettare il cronoprogramma associato al PNRR; ma perché - prima di 
esso - lo impongono l'art. 111 Cost. e l'art. 6 della Conv. Edu.

Alcuni interventi sarebbero ineludibili e preziosi per porre mano alle 
criticità: sarebbe indispensabile un massiccio potenziamento organici: 
secondo il rapporto CEPEJ 2020, il numero di giudici professionali in 
rapporto a 100.000 abitanti (11,6) è straordinariamente inferiore alla 
media registrabile nei Paesi membri del Consiglio d'Europa (21,4). 
Analogo dato si registra guardando ai pubblici ministeri professionali: 
il dato italiano, 3,7 PM ogni 100mila abitanti è meno di un terzo del 
dato medio Paesi membri del CoE: (12,13); altrettanto indispensabile 
sarebbe una coraggiosa revisione della geografia giudiziaria (ancor più 
necessaria ove dovesse essere approvata la riforma in discussione); una 
seria azione di razionalizzazione del catalogo dei reati, la si chiami 
depenalizzazione di alcuni reati minori o diversa - e più razionale - 
tipizzazione delle singole fattispecie.

Né si può immaginare di risolvere il drammatico problema di efficienza 
del processo penale esasperando derive produttivistiche della 
giurisdizione. Da un lato, alcuni strumenti oggi in agenda (come il 
rafforzamento dell'Ufficio per il processo), possono realisticamente 
dare frutto soprattutto in tribunali medio-grandi (mentre in uffici di 
piccole dimensioni e in drammatiche condizioni di sovraccarico potranno 
garantire un minor effetto in termini di efficienza). Dall'altro lato, 
perché non è realisticamente immaginabile un ulteriore aumento della 
produttività dei magistrati. Il rapporto CEPEJ rivela che oggi i 
magistrati italiani garantiscono già un livello di produttività molto 
elevato; esasperare gli aspetti produttivistici rischia di sacrificare 
sull'altare della velocità, la necessaria ricerca della verità 
processuale, inducendo anche comportamenti _burocratici_: secondo la 
Carta costituzionale e la Convenzione Edu la durata del processo deve 
essere non necessariamente breve, ma _ragionevole_, ossia adeguata alla 
complessità dei casi della vita che vengono sottoposti all'attenzione 
dei tribunali.

Ma, come detto, i risultati che la giurisdizione offre al Paese sono 
drammatici e cambiare si deve.

Il testo degli emendamenti governativi formulati in relazione al DDL 
sulla riforma del processo penale (AC-2435) propone numerose modifiche 
"di sistema". Ciascun intervento è suscettibile di rilievi. Tuttavia, la 
sottolineatura delle varie problematicità non deve far perdere di vista 
il quadro di insieme, al fine di verificare se si tratti di interventi 
che rispondono alle esigenze dell'odierno sistema penale.

Nel condividere molti dei rilievi già effettuati nell'equilibrato 
documento del 19 luglio 2021 dalla Giunta esecutiva centrale dell'ANM (e 
nel prendere atto del fatto che il Governo ha rinunciato a coltivare 
alcuni strumenti di deflazione - come la c.d. _archiviazione meritata_ - 
proposti dalla Commissione Lattanzi o li ha depotenziati), qui si pone 
l'accento su alcuni aspetti tra i delicati temi che la riforma pone.

_L'improcedibilità: un "rimedio rigido", inadatto a sopperire al blocco 
dei termini di prescrizione; verso nuove condanne dell'Italia in sede 
europea per l'incapacità di dare risposte giurisdizionali a gravi 
fattispecie di reato? _

La disciplina dell'improcedibilità dell'azione penale: la previsione che 
l'azione penale possa estinguersi ove - decorso un termine "rigido" - 
non vengano emesse le sentenze che definiscono i giudizi di impugnazione 
è una previsione che: (a) si pone in possibile frizione con il dettato 
dell'art. 112 Cost. (si dichiara - in un sistema ad azione penale 
obbligatoria - improcedibile l'azione penale per un reato che non è 
estinto); (b) si rivela potenzialmente irragionevole, perché "colpisce" 
con un'unica e rigida sanzione processuale (l'improcedibilità) 
situazioni molto diverse tra loro, trascurando, per esempio, la diversa 
gravità dei reati o la diversa complessità degli accertamenti da 
svolgere; (c) diminuisce anche la _qualità _delle garanzie delle persone 
sottoposte a giudizio (posto che le garanzie proprie dell'art. 25, co. 
2, Cost. rilevano per la prescrizione come istituto di diritto 
sostanziale); (d) rischia di sacrificare - non tanto il diritto 
dell'imputato a veder accertata la propria innocenza (essendo 
l'improcedibilità comunque rinunciabile) - quanto i diritti delle 
persone offese (che, secondo il diritto UE, debbono veder assicurato uno 
spazio di tutela anche in sede penale); (d) soprattutto, è concreto il 
rischio che il miraggio di poter fruire della causa estintiva 
dell'azione penale, finisca con l'incentivare la proposizioni di 
impugnazioni meramente dilatorie (con il risultato di frustrare 
l'efficacia degli altri meccanismi acceleratori e deflattivi introdotti 
che sono introdotti da altre disposizioni del disegno di legge di 
riforma). Meno controindicazioni presentavano le proposte formulate 
dalla Commissione Lattanzi, che aveva immaginato un sistema imperniato 
su meccanismi di incentivi e disincentivi rivolti a tutti gli attori 
processuali, potenzialmente capaci di assicurare un risultato (la durata 
ragionevole del processo), senza incentivare impugnazioni puramente 
dilatorie (che - l'esperienza insegna - sono un fenomeno esistente).

Si sostiene che l'introduzione della improcedibilità dell'azione penale 
per decorso del tempo risponda ad esigenze proprie del diritto 
sovra-nazionale.

In senso contrario, si deve osservare che tanto il diritto UE, quanto la 
Conv. Edu non richiedono che un processo finisca entro un certo termine; 
le norme sovra-nazionali chiedono, al contrario, che un processo finisca 
utilmente, ossia con un accertamento del fatto. La vicenda Taricco è, al 
riguardo, emblematica. In aggiunta anche la Corte Edu ha condannato il 
nostro Paese per l'inadeguatezza della "risposta" del nostro sistema 
giudiziario in relazione ai trattamenti inumani e degradanti subiti da 
alcuni consociati per mano di pubblici ufficiali (Corte Edu, caso 
Cestaro contro Italia); la stessa Corte Edu ha recentemente  condannato 
il nostro Paese, in un caso in cui la vittima non aveva potuto 
costituirsi parte civile nel procedimento penale, a causa dello spirare 
del termine della prescrizione del reato maturato nel corso delle 
indagini preliminari (Corte Edu, caso Petrella contro Italia, in cui la 
Corte ha condannato il nostro Paese per aver compromesso il diritto 
della vittima alla ragionevole durata del procedimento e alla garanzia 
di accesso al giudice, nonché in ordine alla lesione di un rimedio 
effettivo ex art. 13 Convenzione).

Sempre la Corte EDU nel procedimento DAN c/Moldavia ha imposto un 
livello di garanzia "rafforzata" per l'imputato assolto in primo grado 
sulla scorta di una prova dichiarativa svalutata dal giudice di prime 
cure e diversamente valutata in appello per giungere a ribaltare il 
verdetto da assolutorio in condanna. Emblematicamente l'applicazione di 
tale regola ha portato, sul fronte interno, all'introduzione del 
novellato art. 603.3 bis c.p.p. in caso di appello del P.M. e di onere 
di rinnovazione delle prove dichiarative per le Corti di appello, salvo 
che in caso di conferma del giudizio assolutorio. Proprio uno di quei 
casi che in procedimenti complessi incapperebbe nella mannaia della 
improcedibilità, essendo assai difficile mantenere la definizione del 
giudizio di appello con rinnovazione della istruttoria, sia pure delle 
sole prove dichiarative decisive e già svalutate, entro i termini 
fissati dalla riforma.

Se oggi Strasburgo ci condanna per la durata irragionevole dei processi, 
il rischio è che domani ci condanni per non essere stati in grado di 
concluderli.

_I criteri di priorità: un ostico rimedio all'inflazionato abuso della 
sanzione penale, specchio delle debolezze della politica. Ma non è più 
semplice e coerente depenalizzare fattispecie che con i criteri di 
priorità non troveranno sfogo processuale?_

Per anni la legislazione penale è stato il rimedio, individuato dalla 
politica, per anestetizzare le paure sociali. Si è registrata, così, una 
proliferazione delle fattispecie sanzionate penalmente, allo scopo di 
fornire ai cittadini l'illusione che uno strumento meramente repressivo, 
potesse avere autentiche capacità di salvaguardare la sicurezza pubblica 
e garantire i diritti.

Questo ha generato un flusso di notizie di reato presso gli uffici del 
Pubblico Ministero di così complessa gestione, da imporre - spesso - 
l'adozione di criteri di priorità, per governarlo. In attesa di 
coraggiose riforme che propongano una decisa depenalizzazione di troppe 
fattispecie di scarso rilievo, resta il tema della fonte di 
legittimazione dell'organo chiamato ad individuare i criteri di 
priorità: un organo, necessariamente, dotato di legittimazione 
democratica - secondo autorevoli opinioni, anche interne alla 
magistratura - sul presupposto che si tratti di scelte che influenzano 
l'andamento della politica criminale; _ovvero_ un organo giudiziario, 
che, nell'esercizio della responsabilità organizzativa e nel rispetto 
dei principi di eguaglianza, ragionevolezza e buon andamento, provveda 
alla declinazione di criteri trasparenti e controllabili dal circuito di 
governo autonomo della magistratura, secondo altre opinioni. Ma al di là 
di queste - certo non trascurabili - considerazioni, si osserva che 
l'attribuzione al Parlamento di un simile potere non sembra funzionale 
allo scopo di assicurare una maggior celerità ai processi penali. Per 
contro, il concreto rischio che si corre è quello di rendere la 
giustizia ricorrente terreno di contesa politica, con il risultato di 
veicolare l'idea di una amministrazione della giurisdizione esposta alla 
volontà delle contingenti maggioranze politiche. Non ci sembra un buon 
risultato.

E senza dimenticare che la questione della declinazione da parte del 
Parlamento dei criteri generali di priorità nell'esercizio dell'azione 
penale pone implicazioni di rilievo costituzionale. Come segnalato anche 
dalla Giunta esecutiva centrale dell'Associazione Nazionale Magistrati, 
una simile previsione rischia di porsi in frizione con il principio di 
obbligatorietà dell'azione penale (che, ricordiamolo, è presidio di 
garanzia dell'eguale trattamento dei consociati di fronte alla legge) e 
con il principio di separazione dei poteri.

_La giustizia riparativa e le nuove modalità sanzionatorie: un'occasione 
per riaffermare il volto costituzionale della pena…_

Infine, qualche riflessione meritano le previsioni riformatrici relative 
al sistema sanzionatorio. Al riguardo, si saluta con favore il fatto che 
il disegno riformatore abbandoni una visione esclusivamente 
carcero-centrica del sistema sanzionatorio. L'introduzione di meccanismi 
di giustizia riparativa, la previsione della possibilità di applicare 
già in sede di cognizione misure sanzionatorie alternative alla pena 
detentiva va nella condivisibile direzione di affermare il volto 
costituzionale della pena e di perseguire l'obiettivo di reinserimento 
sociale del condannato, scolpito nell'art. 27, co. 3, Cost.

Al riguardo, solo poche, sintetiche, osservazioni.

Nel nostro sistema i meccanismi di giustizia riparativa sono ancora da 
"costruire"; nel far ciò, si dovrà operare un forte investimento sulla 
costruzione dei percorsi di giustizia riparativa, sulla formazione degli 
operatori sociali e giudiziari. Ma, al tempo stesso, si dovrà rafforzare 
anche il sistema di assistenza alle vittime di reato, onde evitare che 
il condivisibile auspicio di perseguire la riparazione non finisca con 
l'esporre la vittima a fenomeni di _vittimizzazione secondaria_. Si 
dovrà pertanto investire anche sui centri di assistenza alle vittime.

L'introduzione di sanzioni sostitutive che siano alternative alla 
risposta carceraria implica il coinvolgimento - già in fase di 
cognizione - degli Uffici di esecuzione penale esterna. Tuttavia, senza 
un rafforzamento di detti uffici - non previsto dal disegno di legge di 
riforma del processo penale - la condivisibile introduzione di 
meccanismi sanzionatori alternativi al carcere rischia di restare una 
mera affermazione di principio.

_… L'esecuzione della pena: una riforma a metà_

Da ultimo: il d.d.l. di riforma del processo penale modula le sanzioni 
sostitutive alla pena detentiva sulla falsariga delle misure alternative 
alla detenzione, oggi "gestite" dalla magistratura di sorveglianza. Tra 
dette sanzioni sostitutive, però, non si prevede la possibilità di 
sostituire la pena detentiva con l'_affidamento in prova al servizio 
sociale_. Si tratta di una previsione che è suscettibile di rilievi 
critici, considerato che: (a) l'affidamento in prova al servizio sociale 
è la sanzione che in misura più significativa ha un contenuto 
"risocializzante" e rieducativo; (b) è una misura che ha, nel tempo, 
dato buona prova di sé, come attestato dal modesto numero di revoche del 
beneficio penitenziario registrato dalle statistiche; (c) è una misura 
che ha, nel tempo, dato buona prova di sé anche sotto il profilo della 
"prevenzione" (considerato che, secondo alcuni studi, il tasso di 
recidiva per le persone che hanno "scontato la pena" in regime di 
affidamento in prova al servizio sociale sembra più basso rispetto a chi 
ha scontato la pena esclusivamente o principalmente in carcere). 
Pertanto, la mancata previsione della possibilità di sostituire la pena 
detentiva con quella dell'affidamento in prova al servizio sociale 
rischia di indebolire l'affermazione di una pena meno carcero-centrica 
(e, per converso, rischia di non avere effetto deflattivo, considerato 
che continuerà ad essere elevato il numero di impugnazioni e di istanze 
di affidamento in prova al servizio sociale che continueranno ad essere 
presentate alla magistratura di sorveglianza, in forza del meccanismo di 
sospensione dell'esecuzione).

_Dopo l'allontanamento dall'elaborazione prodotta dalla Commissione 
Lattanzi, imporre la fiducia sul testo attuale significa perdere 
occasioni di confronto e rilancio, accontentandosi di un compromesso al 
ribasso._

La magistratura è dunque consapevole che cambiare si deve. La 
manifestazione di rilievi non è una difesa dello _status quo_, ma il 
tentativo di assicurare che il disegno riformatore possa davvero 
raggiungere gli ambiziosi obiettivi che esso si propone.

Auspichiamo pertanto che il decisore politico investa responsabilmente 
nella discussione della riforma un tempo e una riflessione adeguata 
all'importanza delle questioni (apparendo viceversa non rassicurante al 
riguardo - come già segnalato da Area DG - l'eventualità di sterilizzare 
il dibattito parlamentare ponendo la questione di fiducia).

Per quanto difficile sia la mediazione da svolgere in sede politica, 
crediamo che - in un passaggio potenzialmente epocale come questo - il 
pieno coinvolgimento del Parlamento e l'ascolto di tutti gli operatori 
giudiziari siano non perdite di tempo, ma un investimento, trattandosi 
di passaggi che potranno offrire al nostro Paese un sistema penale più 
aderente alla Costituzione.

_La dirigenza nazionale di Magistratura democratica_

-- 
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